Contentieux des infractions à la législation sur les étrangers : spécificité de certains tribunaux d’instance ultramarins

dimanche 10 novembre 2013

Rapport de la direction des affaires criminelles et des grâces (ministère de la justice), juillet 2012, « sur la situation de la délinquance et de la réponse pénale dans les départements et collectivités d’outre-mer : éléments généraux et contentieux spécifiques »

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EXTRAIT : V- Infractions à la législation sur les étrangers

Les ressorts de Cayenne et Mamoudzou sont marqués par une très forte problématique d’immigration irrégulière, qui constitue une part importante de l’activité judiciaire.
Dans le reste des collectivités d’outre-mer, ce contentieux ne révèle pas de spécificités.

TGI de Fort-de-France

La Martinique, contrairement à la Guadeloupe et surtout à la Guyane, est peu touchée par l’immigration clandestine. Il existe toutefois une problématique haïtienne avec quelques débarquements sur les plages et un réseau d’assistance au sein d’une communauté très solidaire. Des réquisitions aux fins de contrôle d’identité sont régulièrement données à la P.A.F et aux services de police et de gendarmerie pour opérer des contrôles à proximité des lieux de débarquement. Les événements dramatiques survenus en Haïti, notamment à la suite du tremblement de terre de l’an passé, avaient amené les autorités locales à faire une pause dans les reconduites à la frontière des haïtiens. Ces reconduites ont repris en 2011. Une vigilance particulière existe concernant des reconnaissances frauduleuses part des martiniquais, contre rémunération. Des procédures civiles d’annulation ont été menées avec succès en première instance et des poursuites pour aide à séjour irrégulier engagées.

TGI de Cayenne

Présentation générale

La position géographique particulière de la Guyane dont les frontières avec le Surinam et le Brésil sont constituées de deux fleuves favorise l’entrée d’immigrés en situation irrégulière, notamment à destination des sites d’orpaillage.

Les deux grands groupes d’immigrés clandestins en Guyane sont les surinamais et les brésiliens.
Les ressortissants du Guyana, état voisin frontalier avec le Surinam, sont souvent inexpulsables car les autorités de ce pays refusent de les accueillir en l’absence de documents prouvant leur nationalité.
Il est noté également un accroissement de la population haïtienne, qui tient en partie aux regroupements familiaux échappant aux contrôles.

Les rapports de politique pénale de la cour d’appel de Fort-de-France ont noté une hausse significative des faits constatés d‘infractions à la législation sur les étrangers ainsi que l’augmentation de la part des étrangers en situation irrégulière dans les faits de délinquance.

L’immigration clandestine massive est ainsi devenue un véritable enjeu politique et judiciaire en Guyane. A titre d’exemple, 8.979 étrangers en situation irrégulière, essentiellement brésiliens, guyaniens et surinamais ont fait l’objet d’arrêtés de reconduite à la frontière en 2010 (8.146 en 2009)1.

Le pourcentage d’étrangers impliqués dans des affaires pénales en Guyane (hors séjours irréguliers) s’élevait à 32% en 2009 et 36% en 2008.

Globalement les faits constatés par les services de l’Etat dans le domaine de la police des étrangers ont augmenté de 32% entre 2008 et 2009 (de 12 200 à près de 16 000 faits)

Près de 70% de la population carcérale est d’origine étrangère.

Les orientations de politique pénale

La circulaire du 4/12/2006 a décliné, pour l’ensemble de DOM-TOM dont le département de Guyane, les prescriptions contenues dans la circulaire du 21 février 2006 en matière de lutte contre l’immigration clandestine.

En termes de politique pénale, le parquet de Cayenne s’attache à engager des poursuites pénales systématiques par le moyen de comparutions immédiates, à l’encontre des étrangers interpellés pour des interdictions du territoire. Une politique pénale spécifique est mise en place pour lutter contre l’orpaillage, délinquance qui est commise par des étrangers en situation irrégulière.

  • Les personnes ayant apporté une aide aux étrangers en situation irrégulière

Ces personnes sont systématiquement poursuivies du chef d’aide à l’entrée et au séjour irrégulier. La réponse pénale va de la composition pénale à la comparution immédiate en fonction de la nationalité de l’auteur, de la nature de l’aide qu’il a apportée, de son état de récidive ou de réitération. Les faits d’aide au séjour irrégulier commis par des transporteurs qui acheminent les migrants sont poursuivis en comparution immédiate au cours de laquelle la confiscation des moyens de transport souvent prononcée.

  • L’immigration illégale liée aux infractions commises à l’état civil

Cette immigration recourt à certaines infractions :

    • les reconnaissances frauduleuses d’enfants.
      Des personnes de nationalité étrangère reconnaissent faussement des enfants nés sur le territoire national aux fins d’obtenir des avantages en rapport avec la qualité de parents d’enfants français.
      Le parquet est dépendant, dans ce cas, des dénonciations émanant des mairies ; seules les mairies sont en capacité de s’apercevoir qu’un enfant a été reconnu à plusieurs reprises.
      Pour ces infractions, le parquet de Cayenne requiert l’annulation de la reconnaissance frauduleuse et requiert parmi les sanctions pénales, des interdictions du territoire français ;
    • l’obtention indue d’un jugement déclaratif de naissance.
      Les requérants se présentent devant le juge pour indiquer qu’elles sont nées sur le territoire français, dans des conditions et lieux n’ayant pas permis leur déclaration régulière auprès des services de l’état civil et obtenir ainsi un jugement déclaratif de naissance.
      Même si compte tenu de l’isolement de certaines parties de la Guyane, il est vraisemblable que des naissances n’aient pas faits l’objet de déclarations, les services enquêteurs et le parquet sont très vigilants sur les fraudes liées à l’obtention de ces jugements.
      Les auteurs de ce type d’infractions sont surtout de nationalité surinamaise. L’immigration surinamaise se concrétise essentiellement par des déplacements de groupes de populations dite « du fleuve », de part et d’autre de cette frontière naturelle qu’est le Maroni, en fonction des avantages qu’ils peuvent retirer de chaque pays ou de la situation politique du Surinam, constituant ainsi une immigration opportuniste.
      A titre de réponse pénale, le parquet fait délivrer des COPJ et requiert des interdictions du territoire français à l’audience.

Les difficultés de la lutte contre l’immigration illégale en Guyane

C’est évidemment, encore et toujours, un axe majeur de l’action des services de police et de gendarmerie en GUYANE, et plus particulièrement de la DDPAF.
Les contrôles s’exercent sur les débarcadères de St Laurent du Maroni avec le Surinam et de St Georges de l’Oyapoc avec le Brésil, sans pouvoir contrôler les clandestins qui accostent en amont ou en aval. Le procureur de la République incite donc les services enquêteurs à développer des enquêtes d’initiative, nécessitant parfois d’opérer des contrôles d’identité hors des zones de barrage, par exemple sur réquisition du Parquet.

La principale difficulté est de contrôler les flux migratoires sur ces fleuves, notamment les pirogues qui y circulent et qui se soustraient par tous les moyens aux contrôles effectués par les gendarmes, spécialement en matière de lutte contre l’orpaillage.

Les pirogues des gendarmes sont ainsi percutées volontairement. Un gendarme, l’adjudant CLAVERIE a trouvé la mort par noyade en 2006 suite à une action de ce genre. Les gendarmes subissent de plus en plus d’actions violentes de la part des trafiquants, avec usage d’armes.
Les actions coordonnées sont quasiment quotidiennes, plus particulièrement sur les grands fleuves (MANA, APPROUAGUE, MARONI, OYAPOQUE...) mais aussi sur la RN2 qui relie le BRESIL à CAYENNE, haut lieu également de nombreuses attaques.
La DDPAF, dont le dynamisme du directeur mérite d’être souligné, a réussi à non seulement augmenter le nombre de reconduites frontières entre 2009 et 2010 (+ 11,45 %), mais également à multiplier le nombre de filières d’immigration illégale démantelées (184 en 2009, 227 en 2010 + 23,37 %). Dans le même ordre d’idée, le nombre de procédures pour emploi d’étrangers sans titres est passé de 198 en 2009 à 250 en 2010 (+ 26,25 %).

TGI de Pointe-à-Pitre

La Guadeloupe est une région exposée à une forte pression migratoire notamment en provenance d’Haïti, de Dominique et de République dominicaine. Depuis le séisme d’Haïti du 12 janvier 2010, un moratoire concernait les haïtiens en situation irrégulière qui n’étaient plus reconduits à la frontière ; ce moratoire est aujourd’hui levé.

La Guadeloupe connaît également un régime dérogatoire reconduit pour 5 ans par la loi du 16 juin 2011 renforçant l’efficacité de la lutte contre l’immigration clandestine.

À l’instar des juridictions métropolitaines, l’infraction d’entrée ou séjour irrégulier sur le territoire national, sans aucune infraction connexe et faisant l’objet d’une décision préfectorale à l’égard du mis en cause, fait l’objet d’un classement 61.

Par ailleurs, le parquet de Pointe à Pitre traite peu d’enquêtes relatives à l’aide au séjour irrégulier sur le territoire national, l’infraction d’emploi d’étranger sans titre étant souvent plus approprié juridiquement pour les situations exposées dans le cadre de la permanence.

TGI de Basse-Terre

Aucun élément spécifique relatif à la politique pénale n’est à souligner.

TGI de Saint-Denis-de-la-Réunion

Aucun élément spécifique relatif à la politique pénale n’est à souligner.

TGI de Saint-Pierre-de-la-Réunion

Aucun élément spécifique relatif à la politique pénale n’est à souligner.

TGI de Mamoudzou

La problématique de l’immigration irrégulière est centrale pour l’ensemble des autorités publiques de Mayotte.

Les moyens de lutte contre l’immigration clandestine se sont considérablement accrus au cours des quatre dernières années : très nette augmentation des effectifs de la police aux frontières, renforcement de la présence et des moyens de la Marine nationale à Mayotte, création d’une brigade nautique de la Gendarmerie nationale, mise en service d’un hélicoptère de la gendarmerie.
Entre 2001 et 2009, le nombre d’éloignements d’étrangers en situation irrégulière est passé de 3500 personnes en 2001 à 19972 en 2009 et plus de 25.000 reconduites à la frontière ont été exécutées en 2011. Une évaluation du ministère de l’Intérieur fait état d’interceptions des navires transportant les migrants correspondant à environ 50 % des embarcations qui tentent de débarquer à Mayotte.

À Mamoudzou, la lutte contre l’immigration clandestine représente une part considérable de l’activité juridictionnelle pénale. En effet, en 2009, sur 26620 procédures enregistrées au parquet du Tribunal de Première Instance, 17.183 concernaient des infractions à la législation sur les étrangers.
Cette proportion considérable de l’activité juridictionnelle pénale est soit, directe - procédures diligentées pour aide à l’entrée et au séjour d’étrangers en France -, soit indirecte - emploi d’étrangers sans titre, trafic de faux documents administratifs, ainsi que toute la délinquance de droit commun induite, les étrangers en situation irrégulière étant fréquemment impliqués comme auteurs et/ou victimes dans le cadre des procédures traitées par le parquet. _ L’immigration clandestine affecte également le contentieux civil. De nombreuses procédures concernant les organisations de réseaux d’immigration clandestine ainsi que des faits mettant en cause élus ou fonctionnaires d’autorité qui profitent de leurs missions pour en tirer des avantages indus, sont établies.

Politique pénale

La politique du parquet en la matière ne consiste pas uniquement en une attitude réactive qui se limiterait à traiter les procédures d’aide à l’entrée et au séjour d’étrangers à Mayotte initiées par les services de police et de gendarmerie qui, en exécution des instructions préfectorales, agissent sur terre et sur mer. Elle comprend également une politique active de lutte contre les réseaux clandestins d’immigration, souvent liés au trafic de stupéfiants en provenance des Comores et du continent africain, ainsi que les officines de faux papiers.
Plusieurs opérations ont ainsi été menées en depuis 2007, qui ont abouti au démantèlement de plusieurs filières et à de lourdes condamnations.

Lorsque aucune infraction autre que le séjour irrégulier n’est caractérisée, la personne en situation irrégulière fait l’objet d’une mesure administrative de reconduite à la frontière. L’affaire est au pénal classée sans suite motif 61 (autres poursuites ou sanctions de nature non pénale).

Lorsque la personne en situation irrégulière est porteuse d’un document d’identité falsifié, celle-ci se voyait remettre jusqu’au mois de septembre 2009 une COPJ pour détention et usage de faux document administratif en sus de la mesure de reconduite à la frontière. Plusieurs centaines de jugements ont ainsi été prononcés en 2009, sans pouvoir être exécutés, faute d’être dactylographiés ou faute de pouvoir être signifiés aux condamnés reconduits à la frontière après leur interpellation. La situation très difficile du greffe correctionnel ajoutée à l’ineffectivité des jugements contradictoires à signifier ont entraîné au mois d’octobre 2009 un changement de la politique d’action publique sur ce point. Dorénavant la réponse pénale pour ces infractions est un rappel à la loi en sus de la mesure administrative.

Outre les poursuites des chefs d’aide à l’entrée ou séjour irrégulier suite aux interceptions de navires, le parquet mène une action visant au démantèlement des filières. Dans cette optique, la mise en place d’un groupe d’intervention régional est intervenue au dernier trimestre 2008.

Les faits de trafic organisé donnent lieu à des enquêtes approfondies confiées au GIR sous forme d’enquêtes de flagrance prolongées le cas échéant par des ouvertures d’information judiciaires.

Si les passagers des navires ne font l’objet que de suites administratives, en revanche les pilotes des embarcations font l’objet de poursuites systématiques en comparution immédiate si l’embarcation contenait plus de 10 passagers et par COPJ dans les autres cas. Cette différence de traitement a été mise en œuvre au regard des capacités de traitement de la juridiction. L’infraction retenue est celle d’aide à l’entrée irrégulière d’étrangers aggravée par la circonstance de mise en danger. En l’absence de récidive les peines prononcées de ce chef en comparution immédiate varient entre 6 et 15 mois d’emprisonnement ferme avec mandat de dépôt.

La confiscation de l’embarcation est systématiquement prononcée ainsi que l’interdiction du territoire français. En cas de récidive, des peines significatives sont généralement prononcées. Cette jurisprudence est désormais connue sur l’île d’Anjouan d’où partent les migrants et paraît avoir un rôle assez dissuasif.

Sur les 328 personnes présentées devant le tribunal correctionnel de Mamoudzou dans le cadre d’une procédure de comparution immédiate pour l’année 2008, 250 étaient des passeurs. Par rapport à 2007, les comparutions immédiates ont augmenté de 30 %.

L’immigration clandestine n’a pas seulement un impact sur l’activité pénale du tribunal de première instance de Mamoudzou. Elle a également et logiquement pour conséquence un taux anormalement élevé de surpopulation de la maison d’arrêt de Mayotte.
Au 27 mai 2010, 225 détenus étaient présents à la maison d’arrêt de Majicavo, pour 90 places, soit un taux d’occupation de 250%, dont 100 sont des pilotes de kwassa condamnés en comparution immédiate pour aide à l’entrée et au séjour irrégulier d’étrangers à Mayotte avec mise en danger de la vie d’autrui. Parmi eux, 26 sont en état de récidive légale. En 2006, tous motifs confondus, 126 personnes ont été écrouées à Majicavo et 233 en 2009, soit une augmentation de 85% en trois ans, due principalement à l’augmentation de l’activité du tribunal en matière de lutte contre cette délinquance.
Fin 2009, une politique active a été mise en œuvre pour faire baisser ce taux de surpopulation - libérations conditionnelles « expulsion », transferts massifs de détenus vers la Réunion - alliée à une modification de la politique pénale du parquet qui, pendant quelques semaines, n’a plus traduit en comparution immédiate que les passeurs récidivistes et réitérants. Les chiffres ont ainsi été ramenés à un effectif de 165 détenus, soit une surpopulation de « seulement » 183%.
Malheureusement, cette amélioration n’a été que de courte durée et la situation actuelle, tant au tribunal qu’à la maison d’arrêt, impose depuis le début du mois de juin 2010 que soit maintenue la nouvelle politique pénale du parquet et que seuls les passeurs en état de récidive et/ou de réitération soient poursuivis en comparution immédiate, les autres faisant l’objet d’une COPJ, comme ce fut le cas fin 2009.

Relations avec les Comores

Il n’existe pas de convention avec les Comores que ce soit en matière d’entraide ou d’extradition. Cependant, il doit être précisé que la principale difficulté rencontrée dans la coopération bilatérale avec les Comores en matière d’immigration irrégulière résulte, non de l’absence de convention de coopération judiciaire, mais de l’incapacité de l’appareil judiciaire comorien à donner suite aux demandes françaises. Cette carence rend impossible toute action à l’encontre de ceux qui organisent notamment les flux de migrants.
Paradoxalement, l’immigration clandestine considérable que connaît Mayotte ne génère aucun contentieux de la rétention administrative. Le juge des libertés et de la détention n’est que très exceptionnellement saisi.

Il existe trois raisons à cela : deux sont d’ordre juridique, la troisième tient à la composante majeure du phénomène migratoire.

Première raison, le recours administratif contre l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière n’est pas suspensif d’exécution. Ainsi, nonobstant l’engagement d’un recours, la mesure de reconduite peut être ramenée à exécution.

Deuxième raison, le CESEDA ne s’applique pas à Mayotte où les conditions d’entrée et de séjour des étrangers sont régies par l’ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000. Ce texte dispose que le délai d’intervention du JLD est de 5 jours après le placement en rétention administrative. Selon les services de la PAF, le délai moyen de séjour au centre de rétention administrative (CRA) est de 8 heures.

Troisième raison, l’immigration clandestine concerne dans l’immense majorité des cas des ressortissants comoriens originaires de l’île voisine d’Anjouan. Un système de « navette » entre Mayotte et Anjouan, à raison de plusieurs rotations chaque jour par les lignes maritimes et aériennes régulières, permet de procéder aux reconduites à la frontière dans les heures qui suivent les interpellations des personnes en situation irrégulière. Compte tenu du temps de rétention très court au centre de rétention administrative, il est permis de penser que l’application du CESEDA à Mayotte aurait ici vraisemblablement peu d’impact sur la fréquence de l’intervention du JLD. Il n’en irait pas de même pour les ressortissants d’autres pays : principalement Afrique de l’Est et Madagascar pour lesquels les modalités d’organisation de la reconduite sont plus longues.

TPI de Papeete

Aucun élément spécifique relatif à la politique pénale n’est à souligner.

TPI de Nouméa

159 étrangers en situation irrégulière dont 129 sont de nationalité vanuataise (soit 81,30 %) ont fait l’objet de procédure en 2011.

La situation irrégulière de ces personnes est généralement constatée, soit au cours de différents contrôles (de chantiers, d’établissements recevant du public (type nakamals), de commerces, d’exploitations agricoles, ….sur l’ensemble du territoire), soit par signalement du bureau des étrangers (DIRAG), soit lors d’une présentation spontanée dans les services de la police aux frontières.

Par ailleurs, 23 procédures pour aide au séjour ont été diligentées et 43 employeurs ont été mis en cause dans les procédures d’étrangers sans titre de travail. Les aidants ne sont pas conscients de leurs responsabilités quant à l’hébergement de leurs hôtes, et font preuve de laxisme. Les étrangers en situation irrégulière hébergés sont essentiellement des membres du cercle familial ou amical. Quant aux éventuels employeurs, ces derniers ne se soucient pas de la nationalité de leurs personnels, et ne tirent aucun profit de leur situation irrégulière.

TPI de Mata-Utu

Aucun élément spécifique relatif à la politique pénale n’est à souligner.

TPI de Saint-Pierre-et-Miquelon

Aucun élément spécifique relatif à la politique pénale n’est à souligner.