Rapport d’information de MM. Jean-Pierre SUEUR, Christian COINTAT et Félix DESPLAN, fait au nom de la commission des lois n° 675 (2011-2012) - 18 juillet 2012

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Débat sur Mayotte au Sénat le 20 février 2013

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Extraits du rapport

Les limites de la politique actuelle de reconduite à la frontière : le fantasme du chiffre

Le coût des reconduites à la frontière d’immigrés clandestins s’élèverait, chaque année, entre 50 et 70 millions d’euros, à Mayotte.
Le nombre de reconduites à la frontière y est élevé : il représente à lui-seul près de 50 % de l’objectif national. 26 405 reconduites ont été opérées en 2010, soit une hausse de + 32 % par rapport à 2009. Ce chiffre s’élevait à 24 278 personnes en 2011. Ainsi, en 10 ans, l’équivalent de la population mahoraise aurait été expulsé. La moyenne des reconduites par jour est de 57,5 mais s’échelonne en réalité entre 40 et 140, voire 300 certains jours.

L’aspect répressif de la politique d’immigration a été renforcé avec l’installation d’un quatrième radar en août 2011 et le développement des moyens d’interception en mer, avec un bateau de marine et un bateau des douanes. Toutefois, la police aux frontières (PAF) n’a pas disposé de moyens nautiques pendant plusieurs mois en raison de leur réparation. Le nombre d’interceptions marines est fortement corrélé aux conditions météorologiques. En effet, lorsque la houle est forte, les radars sont inopérants pour détecter les kwassas kwassas.

Les personnes interceptées sont retenues dans le centre de rétention administrative (CRA) de Mamoudzou, en attente d’un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF), décision administrative du préfet, à leur encontre. Ils ne sont pas poursuivis car il s’agit d’étrangers en situation irrégulière. Les procédures pénales s’appliquent seulement aux passeurs ou aux aidants. Cependant, comme le constate la Cour des comptes, « la réponse judiciaire, en particulier vis-à-vis des passeurs, se heurte à deux limites. D’une part, les délais de jugement sont de plusieurs années en raison de la faiblesse des effectifs de magistrats [...]. D’autre part, tout durcissement du régime d’incarcération est rendu difficile par la surpopulation de la maison d’arrêt de Majicavo ».
Le retour des clandestins dans leur pays d’origine est réalisé par bateaux et, depuis août 2011, par avions également.

Le problème des « réitérants » a pour effet de fausser les chiffres officiels des reconduites à la frontière. Est qualifiée de réitérante toute personne qui, après avoir été reconduite à la frontière, revient ensuite sur le territoire d’où elle a été expulsée. Il n’existe pas, comme le constate la Cour des comptes, de statistique fiable en matière de réitération : « Grâce à une borne de signalisation, la PAF utilise le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), mais les autres services de police et de gendarmerie n’ont pas le matériel pour l’utiliser. Les délais de rétention, nécessairement courts compte tenu de la capacité d’accueil, ne permettent d’ailleurs pas une signalisation systématique. Près des deux tiers des personnes reconduites ne sont ainsi pas enregistrées. » Selon les estimations de la PAF, la réitération pourrait représenter environ 40 % des interpellations, une même personne ayant été expulsée à dix-sept reprises au cours de l’année 2011.

Les expulsions sont « facilitées » par les règles d’entrée et de droit de séjour à Mayotte, qui ne sont pas fixées par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), mais par une ordonnance du 26 avril 200077(*). Dans un avis du 20 mai 2010, le Conseil d’État a estimé que l’application du régime de l’identité législative n’exclut pas le maintien des textes spécifiques antérieurs tant qu’ils ne sont pas abrogés. En d’autres termes, l’application du CESEDA n’a pas été rendue obligatoire par la départementalisation de Mayotte. Ainsi, la saisine du juge n’est pas suspensive de l’éloignement ce qui explique que le maintien en CRA soit inférieur à un jour. Toutefois, l’exception au CESEDA ne suspend pas le droit au recours qui doit toujours être effectif. Si une modification du caractère suspensif du recours était envisagée, le CRA ne suffirait plus à accueillir les immigrés en raison du manque de lieux pour les assignations à résidence.

Des conditions de détention dégradantes : le centre de rétention administrative de Pamandzi

[...] Les conditions de vie et d’exercice des droits au sein du CRA de Mayotte se rapprochent davantage du fonctionnement d’un LRA. En effet, les actions d’information et de soutien moral ne sont pas dispensées et l’exercice des droits des retenus n’est pas garanti : ce n’est qu’en janvier 2009 que la Cimade a été autorisée à y intervenir mais seulement à hauteur de cinq bénévoles, ce qui paraît trop faible par rapport au nombre élevé de retenus et à leurs courtes durées de séjour.
Le budget de fonctionnement et d’investissement du CRA s’élevait, en 2011, à 3 millions d’euros. Toutefois, 2,5 millions d’euros sont utilisés pour les reconduites à la frontière. Vos rapporteurs ont été surpris d’apprendre qu’au 12 mars 2012, Mme Nathalie Poirier-Authebon, directrice de la PAF, n’avait toujours pas reçu la notification du budget du CRA pour 2012. Ils estiment qu’un tel retard n’est pas admissible, alors que chaque gestionnaire est appelé à une gestion performante de ses crédits, conformément aux principes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Un phénomène important de surpopulation
Le CRA se caractérise par la surpopulation des personnes retenues ce qui rend difficilement acceptable les conditions de rétention.
Le CRA a une capacité théorique de 60 places qui est dépassée, en moyenne, huit mois sur douze. Selon la Cour des comptes, le taux moyen d’occupation a atteint 145 % en 2009. En 2011, 25 501 personnes ont été retenues au CRA. Pour une surface totale de 206 m², la place disponible est de 3,4 m² par personne retenue alors que la norme retenue pour les autres CRA a été fixée à 10 m² par personne retenue.
Toutefois, il convient de rappeler que le temps moyen de rétention au CRA de Pamandzi est de 0,84 jour, soit environ 20 heures. Seuls les personnes sous traitement médical et les enfants scolarisés peuvent être retenus au-delà de cette moyenne, pour une durée maximale de cinq jours. De même, toute hospitalisation vaut levée de l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF).

Des conditions d’hébergement indignes
Plusieurs rapports ont dénoncé les conditions matérielles de vie préoccupantes du CRA de Pamandzi : absence de lits et d’équipements pour les enfants malgré leur nombre élevé, de cour de promenade, propreté discutable, etc.
Une politique d’amélioration des conditions de détention au CRA de Pamandzi est entreprise depuis 2008. Ainsi, ont été réalisés une infirmerie, des sanitaires et des douches pour les femmes et les enfants, un réfectoire, une cuisine, un hall d’accueil et un local pour les visites. De même, jusqu’en 2011, le CRA ne disposait pas de lits. Pour y suppléer, des matelas ont été commandés en 2010 mais n’ont été livrés qu’en décembre 2011, soit dix-huit mois après leur commande ! Auparavant, les retenus dormaient sur des nattes. Un nouveau marché public a récemment été passé par la direction de la PAF pour commander des nattes jetables.
Malgré ces améliorations notables, les conditions de rétention apparaissent toujours difficiles. Comme le note la Cour des comptes, « par comparaison, le droit commun applicable en métropole et outre-mer prévoit que les CRA doivent « offrir aux étrangers retenus des équipements de type hôtelier et des prestations de restauration collective ». Ils doivent aussi « disposer d’un espace de promenade à l’air libre » et d’un « local à bagages ». Il n’y en a pas à Mayotte. »
En outre, le CRA de Mayotte ne comporte pas de secteur pour les familles, contrairement à ce que prévoit la réglementation nationale et internationale. Il existe seulement un secteur pour les hommes et un secteur pour les femmes, dans lequel sont retenus les mineurs. Les cellules se caractérisent par une odeur nauséabonde, une chaleur éprouvante, l’absence de cellules individuelles, les matelas installés à même le sol. Les toilettes pour femmes ont été construites en 2009 seulement.
Vos rapporteurs ont pu constater le calme de la population retenue au CRA. Cependant, les fonctionnaires de la PAF constatent une certaine dégradation de la situation depuis les événements d’octobre 2011, avec la multiplication de comportements de rébellion, des outrages lors des interceptions et la multiplication d’incidents, qui pourraient augmenter dans les prochains mois.
La préfecture de Mayotte a été condamnée le 20 février 2012 par un référé du tribunal de grande instance de Mamoudzou sur la base des conditions de vie du requérant (un homme et ses deux enfants). Comme l’ont rappelé vos rapporteurs précédemment, le CRA ne dispose ni de cour de promenade ni de coin affecté aux familles. La décision de référé s’applique à l’encontre des conditions de rétention, conformément à l’article 3 de la CEDH, et non de la décision de reconduite à la frontière.
Face à cette situation dramatique, le choix a été fait de construire un nouveau CRA qui réponde aux exigences d’hygiène et de sécurité fixées aux niveaux national et européen. Implanté sur un site plus proche de l’aéroport de Dzaoudzi et d’une superficie plus grande, il aurait une capacité théorique de 136 places et de 12 autres en zone d’attente. Selon les informations fournies par le ministère chargé de l’outre-mer, il est envisagé une conception modulaire avec des unités de capacité réduite (12 ou 24 places) pour les hommes et les femmes, et une unité de 40 places (10 chambres de 4 personnes) pour les familles. Ce projet a été annoncé en 2007. Toutefois, l’appel d’offres pour le nouveau CRA n’a été lancé que récemment. Le choix devait être opéré le 15 juin 2012 et la livraison est prévue à la fin de l’année 2014.
Vos rapporteurs s’étonnent de la lenteur de la concrétisation de ce projet alors que les conditions de rétention sont difficiles et jugent urgent d’accélérer la construction du nouveau bâtiment. Au demeurant, le nouveau CRA ne devrait pas mettre un terme à la surpopulation du CRA, même s’il améliorera les conditions de rétention.

Nombre de personnes "hébergées" dans le Cra de Mayotte

(selon ce qui précède pour 2011 et selon le Schéma d’organisation des soins 2012 de l’ARS)