Le projet de loi "Besson" - amendements, débats et analyses

Dossier évolutif centré sur ce qui concerne l’Outre-mer
mardi 12 octobre 2010

  • Pour retrouver tout le dossier sur le projet de loi Besson avec une analyse interassociative et les textes successifs

www.gisti.org/pjl2010

  • La loi Besson et l’Outre-mer : documents actualisés

L’Outre-mer dans le projet de loi Besson amendé par la commission des lois - 16/9/2010

Il s’agit d’un extrait du rapport présenté par Thierry Mariani au nom de la commission des lois

  • Analyse de Mom après le vote de l’assemblée nationale

L’Outre-mer, laboratoire des reculs du droit des étrangers


Cette analyse actualise le chapitre V de l’analyse collective du projet de loi « Besson » aux amendements déposés le 17 mars 2010 par la commission des lois.

SYNTHÈSE DES PRINCIPAUX AMENDEMENTS AU PROJET INITIAL RELATIFS A L’OUTRE-MER JUSQU’A LA PETITE LOI

Tous les amendements relatifs à l’Outre-mer proposés par la commission des lois sont adoptés sauf un :
Le demandeur d’asile à Saint-Barthélemy ou à Saint-Martin autorisé au séjour jusqu’à ce qu’il soit statué sur son statut, n’est autorisé à résider que sur ces petits espaces.
L’extension "humanitaire" au territoire de la Guadeloupe introduite par la commission des lois n’a pas été retenue par le gouvernement.
Selon le ministre de l’immigration, "cet amendement technique est important. Il revient au droit actuel pour éviter qu’un étranger admis à séjourner sur le territoire de Saint-Barthélemy ou sur celui de Saint-Martin en tant que demandeur d’asile puisse se rendre en Guadeloupe en violation des règles de circulation entre un territoire à statut spécial et un département".
A entendre le ministre, cette sorte d’assignation à résidence frappant les demandeurs d’asile à Saint-Martin ou Saint-Barthélemy devrait s’étendre aux autres droits au séjour des étrangers sur ces territoires... ce qui semble contradictoire avec l’application du Ceseda qui leur est attribuée.

Le débat de l’assemblée nationale n’a mentionné l’Outre-mer que sur deux amendements introduits par des députés, tous deux rejetés :

    • [un amendement visant à supprimer celui de la commission des lois introduisant des audiences audiovisuelles de la CNDA hors de la métropole]

M. Étienne Pinte. Pourquoi Françoise Hostalier et moi-même proposons-nous de supprimer cet article ? En 2009, 1 916 demandes d’asile ont été déposées dans des départements ou collectivités d’outre-mer – 898 en Guyane, 412 à Mayotte. En 2009, la Cour nationale du droit d’asile a tenu des audiences dites « foraines » à Mayotte et en Guyane. La visioconférence est devenue la règle pour la plupart des entretiens à l’OFPRA, en Guyane et à Mayotte. Le demandeur d’asile, en outre-mer, ne pourrait donc avoir un entretien de vive voix avec aucun des organes de détermination de l’asile.
En outre-mer, tenir une audience de plusieurs heures en visioconférence, compte tenu des aléas techniques – mauvaise acoustique, rupture de transmission –, risque d’être une gageure.
Cet article ne précise pas les locaux dans lesquels les requérants seront présents pour leur audience. N’est pas précisée non plus la qualité des personnes chargées de l’établissement des procès-verbaux des opérations effectuées. Certes, cet article renvoie au décret en Conseil d’État, mais la loi devrait pouvoir prévoir d’encadrer ces opérations par l’affirmation de garanties.

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. Je suis désolé de devoir émettre un avis défavorable à cet amendement.
L’article 75 ter vise à permettre et à rendre possible la visioconférence pour l’examen des recours déposés par des demandeurs d’asile domiciliés outre-mer. Issu d’un amendement déposé par nos collègues Garraud et Diard, il est dans la droite ligne de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, notamment de sa décision du 20 novembre 2003 sur la visioconférence, et de l’avis du Conseil d’État du 13 avril 2010 relatif à l’utilisation des moyens de télécommunication audiovisuelle dans ce type de procédure. Ce genre de procédure ne peut ainsi être utilisé qu’à condition que soient respectées les garanties de confidentialité de la transmission, de déroulement de la procédure simultanément dans deux salles d’audience ouvertes au public, ou que soient exigées des circonstances particulières pour rendre nécessaire le recours au dispositif sans le consentement de la personne concernée. La commission estime que ce dispositif remplit toutes les conditions pour permettre un procès juste et équitable.
Je dois souligner que l’utilisation de ces nouvelles techniques se développe dans l’ensemble du monde judiciaire, qu’elle doit permettre une amélioration du traitement des recours déposés et une réduction des délais imposés au requérant. Telles sont les raisons pour lesquelles la commission est défavorable à cet amendement.

  • Commission des lois -17 septembre 2010

1. Une incohérence et une absurdité corrigées
Saint-Barthélemy et Saint-Martin, qui étaient des communes de la Guadeloupe, sont devenues des collectivités d’outre-mer. Comme l’explique le chapitre "Outre-mer" de l’analyse commune du projet de loi, le Ceseda continue à s’y appliquer ce qui implique certaines adaptations. Deux amendements de Thierry Mariani corrigent la rédaction du projet sur des points que notre analyse avait relevés.

  • "En France" au sens du Ceseda inclut désormais à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin : l’amendement CL363 corrige l’article L. 111-3 où cela avait été oublié.
  • Lorsqu’un demandeur d’asile est autorisé au séjour ce droit est limité au territoire où la demande a été effectuée lorsqu’il s’agit de Mayotte, de la Polynésie française, de la Nouvelle Calédonie ou des îles Wallis et Futuna. Cette restriction fort critiquable devient une absurdité lorsque le projet de loi la prévoit aux espaces exigus de Saint-Martin ou Saint-Barthélemy ; pour "humaniser" leurs conditions d’accueil l’amendement CL366 élargit ce droit au séjour au territoire de la Guadeloupe.

2. Audiences par des moyens audiovisuels de la Cour nationale du droit d’asile pour tous les recours de demandeurs d’asile en Outre-mer.
Un amendement de Eric Diard et Philippe Goujon (CL3) complète l’article L.733-1 du Ceseda : "lorsque la personne qui a fait l’objet de la décision contestée est domiciliée outre-mer, l’audience peut se dérouler avec l’utilisation de moyens audiovisuels garantissant la confidentialité de la transmission...."

3. Transcription des amendements proposés le 1er septembre par le gouvernement
C’est le cas des autres amendements, tous présentés par Thierry Mariani, rapporteur de la commission.

Remarque : Les amendements 17 et 23 du gouvernement concernant Mayotte et résumés ci-dessous (points 1° et 2°) ne sont pas repris par la commission des lois.
L’évolution législative de Mayotte dans le cadre de la départementalisation est en cours de procédure avec deux projets d’ordonnances. Puisque l’ordonnance relative à l’entrée et au séjour des étrangers à Mayotte sera sans doute maintenue, ces modifications et d’autres issues de la loi Besson n’y seront transposées que plus tard par une autre ordonnance.
Au delà de l’Outre-mer, l’amendement 23 du gouvernement visait à mettre l’article 78-2 du code de procédure pénale en conformité avec une décision de la Cour de justice de l’UE ; cette disposition devrait réapparaître...

  • Gouvernement - 1er septembre 2010

1. Mayotte : l’entrée et le séjour des étrangers à Mayotte relèvera encore de l’ordonnance actuelle après la départementalisation par exception au principe de l’identité législative dans les départements.
L’amendement n°17 précise que la loi Besson ne s’applique à Mayotte que pour les dispositions résumées ci-dessous. Il s’agit, selon l’exposé des motifs, « d’affirmer expressément que le projet de loi n’est pas applicable à Mayotte, de telle sorte que le texte spécifique, à savoir l’ordonnance du 26 avril 2000 demeure, et ce même en cas d’adoption du projet de loi après le passage à l’identité législative en matière d’immigration ».

2. Contrôles d’identité sans réquisition du procureur en Guyane, à Saint-Martin, en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy et à Mayotte (art. 78-2 al 10 à 14 du code de procédure pénal modifiés par l’amendement 23).
Cette possibilité serait, selon l’amendement, pérenne sur ces cinq territoires (elle l’était sur les deux premiers).
La zone où elle est prévue s’étend à Mayotte presque partout :dans une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à un kilomètre en deçà (depuis 2006) et selon l’amendement « dans une zone d’un kilomètre de part et d’autre de la route nationale 2 sur le territoire des communes de Barakani, Coconi, Ongojou et Tsararano, dans une zone d’un kilomètre de part et d’autre du chemin de collectivité territoriale 1 sur le territoire des communes de Kahani et de Combani, dans une zone d’un kilomètre de part et d’autre du chemin de collectivité territoriale 3 sur le territoire des communes de Miréréni et de Vahibéni » ;
Selon l’exposé des motifs : « le dispositif dérogatoire est en effet très efficace puisqu’une part importante - voire la quasi totalité à Mayotte - des interpellations terrestres est effectuée sur la base de l’article 78-2. À Mayotte, le bilan des cinq années d’application doit même conduire, au regard de la situation extrêmement préoccupante du point de vue de l’immigration irrégulière, à étendre le champ du texte actuel. Ce dernier contraint en effet les services de police à travailler dans la bande dite ’’d’un kilomètre’’ alors que les clandestins peuplent également l’intérieur de l’île. La nouvelle disposition a donc vocation à faciliter les contrôles à l’intérieur des terres, dans les zones où les problèmes inhérents à la multiplication des habitats sauvages, des “bangas”, se posent avec le plus d’acuité.  »

3. Visites sommaires par la police de véhicules non privés (bus, taxis, …) en vue de rechercher les étrangers sans papiers. Ce dispositif en vigueur dans les mêmes départements et collectivités d’outre-mer que le précédent, est pérennisé selon les amendements 15 et 16.

4. L’absence de recours suspensif contre les mesures d’éloignement.
Le projet de « loi Besson » modifie profondément le dispositif d’éloignement des étrangers. Pour ceux qui vivent en Guyane, à Saint-Martin, en Guadeloupe ou à Saint-Barthélemy, les nouvelles mesures d’éloignement s’appliqueront ; mais les procédures de recours resteront, comme avant, privées d’effet suspensif. Selon l’amendement n°18, cela s’appliquerait encore au moins pendant cinq années de plus en Guadeloupe et à Saint-Barthélemy.
Dans les territoires d’Outre-mer où le Ceseda ne s’applique pas, y compris à Mayotte, les mesures d’éloignement, sans recours suspensif, ne changeront pas avec la loi « Besson » si elles ne sont pas ultérieurement transposées dans les ordonnances qui y régissent l’entrée et le séjour des étrangers.

Lire 6 amendements du gouvernement concernant les migrants en outre-mer et leurs exposés des motifs

COMMENTAIRES

Le plus simple et le plus équitable ne serait-il pas de supprimer toutes ces spécificités du droit des étrangers en Outre-mer qui autorisent à les interpeller et à les éloigner sans même bénéficier des (trop faibles) protections législatives en vigueur en métropole ?

Il s’agirait simplement de supprimer :

  • les alinéas 10° à 14° de l’article 78-2 du code de procédure pénale ;
  • les articles L. 514-1 et L. 514-2, L. 532-1, L. 611-11, L. 622-10 I et II du Ceseda ;
  • les articles 10-2 et 29-3 de l’ordonnance du 26 avril 2000 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers à Mayotte.

Et de compléter les quatre ordonnances relatives à l’entrée et au séjour (à Mayotte, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, et dans les îles Wallis et Futuna) par la possibilité d’un recours effectif, donc suspensif, contre toute mesure de reconduite à la frontière.