Lire cet avis sur le site du sénat

Thèmes principaux :

• Une nouvelle étape institutionnelle des départements d’outre-mer
• La départementalisation de Mayotte : un emise en œuvre qui n’est pas à la hauteur des espérances
• La lutte contre l’immigration clandestine et l’amélioration de la justice : une volonté affichée mais des moyens limités

EXTRAITS

LA LUTTE CONTRE L’IMMIGRATION CLANDESTINE ET L’AMÉLIORATION DE LA JUSTICE : UNE VOLONTÉ AFFICHÉE MAIS DES MOYENS LIMITÉS

Les tableaux ne sont pas reproduits.

A. UNE POLITIQUE RÉSOLUE DE MAÎTRISE DES FLUX MIGRATOIRES AUX RÉSULTATS NUANCÉS

1. Une volonté de maîtrise des flux migratoires

• a) L’importance des facteurs géographiques et économiques

La situation des départements d’outre-mer au regard de la pression migratoire demeure hétérogène. Si la Réunion, la Martinique et, dans une moindre mesure, la Guadeloupe, ne subissent pas de pression migratoire forte, la Guyane et Mayotte sont au contraire soumises à des entrées irrégulières sur leur territoire, emportant des risques aigus de déstabilisation sociale.

La proximité géographique d’Anjouan et de Mayotte, distantes l’une de l’autre de seulement 70 kilomètres, ou celle de la Guyane avec le Surinam, le Guyana ou encore le Brésil, associée à l’écart de développement économique entre les DOM et leurs voisins, constituent autant d’éléments explicatifs de l’importance des flux migratoires clandestins.

Selon les informations transmises par le Gouvernement, cette particularité se traduit, toujours en Guyane et à Mayotte, par :
une proportion de ressortissants étrangers dans la population totale beaucoup plus forte qu’en métropole et dans les autres collectivités d’outre-mer : en Guyane, elle atteint près de 30 % de la population et est supérieure à 40 % à Mayotte ;
des admissions annuelles au séjour également plus nombreuses.

• b) L’importance de l’immigration clandestine

La pression migratoire forte que connaissent la Guyane, Mayotte et, dans une moindre mesure, les trois autres DOM, s’accompagne de flux d’immigration clandestine difficiles à endiguer.

Celle-ci, par définition difficile à quantifier, est évaluée, selon les administrations centrales, à partir d’estimations statistiques relatives au nombre des interpellations des étrangers sur le territoire national, la scolarisation des enfants ou encore l’occupation des logements. Ainsi, on estime le nombre d’immigrés clandestins à 15.000 personnes en Guadeloupe, représentant 3 % de la population et entre 30.000 et 60.000 en Guyane, voire 80.000, soit entre le quart et le tiers de la population, dont 3.500 à 5.000 travailleraient en forêt sur les sites d’orpaillage clandestins. La montée récente des cours de l’or accentue ce phénomène et l’attractivité de la Guyane pour les clandestins. Votre rapporteur s’interroge sur les réelles perspectives de la coopération avec les États voisins pour endiguer ce phénomène préoccupant tant pour la situation des populations amérindiennes, sur le plan de la santé publique et de la sécurité, que pour la préservation de l’environnement comme des capacités de développement de l’exploitation aurifère légale.

Mayotte subit une forte pression migratoire en provenance principalement de l’Union des Comores, plus particulièrement de l’île d’Anjouan, mais aussi depuis Madagascar, via les Comores. Le nombre d’immigrés clandestins serait proche de 50.000 personnes, représentant près d’un tiers de la population du nouveau département.

2. Une politique active de reconduite à la frontière peu efficace

• a) Des objectifs largement dépassés

Afin d’endiguer l’immigration clandestine, le Gouvernement a mis en place une politique active de reconduite à la frontière. Ainsi, 30.039 personnes ont fait l’objet d’une reconduite à la frontière en outre-mer en 2010, soit une augmentation de 13,65 % par rapport à 2009.

Là encore, la situation apparaît très hétérogène entre les différents DOM. La Guadeloupe, par exemple, a connu une diminution de près de 50 % des reconduites à la frontière, en raison principalement de la suspension des reconduites en direction d’Haïti depuis le 11 janvier 2010 à la suite du séisme ayant affecté le pays. Selon le Gouvernement, les reconduites vers Haïti représentaient à elles-seules entre 50 et 60 % du total des reconduites à partir de la Guadeloupe. En revanche, les reconduites en direction de Saint-Domingue, de la République Dominicaine et de la Jamaïque se sont maintenues à leur niveau antérieur. Par ailleurs, les nationalités comorienne, brésilienne et surinamaise représentent plus de 94 % du volume des éloignements en outre-mer et Mayotte et la Guyane totalisent à elles-seules 96,60 % du total des reconduites.

En Guyane, la lutte contre l’immigration clandestine est une priorité de l’action de l’État, en raison de l’importance de la population clandestine au sein de la population totale. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le taux d’exécution des arrêtés de reconduite à la frontière est élevé et supérieur à 97 % pour les nationalités brésilienne et surinamaise. En 2010, l’État avait fixé un objectif de 8.000 reconduites à la frontière, niveau qui a été dépassé avec 9.458 reconduites, représentant 11,27 % de plus.

Aucun objectif de reconduite à la frontière n’a été fixé pour les départements de la Martinique et de La Réunion en raison de la faible proportion de la population clandestine au sein de la population totale de ces départements outre-mer.

Le nombre de personnes reconduites depuis Mayotte est devenu très important en atteignant 20.429 en 2010, dont plus de 3.000 mineurs. Par ailleurs, le Gouvernement a dépassé à Mayotte son objectif de reconduite à la frontière de 36,19 %, soit 5.429 personnes de plus que l’objectif initial fixé à 15.000. Il convient en outre de souligner que la lutte contre l’immigration clandestine à Mayotte fait intervenir une dimension maritime plus forte en comparaison des autres DOM. En 2010, selon les informations fournies par le Gouvernement, 342 kwassas (embarcations de fortune) ont été interceptés à Mayotte, contre 298 en 2009, soit une augmentation de 14,76 %. Le nombre de passagers interpellés est en hausse de 9,5 % par rapport à 2009. La surveillance de l’immigration clandestine par voie maritime est assurée par trois radars fixes assurant la couverture de 75 % du territoire, un quatrième devant entrer en action avant la fin de l’année 2011 pour couvrir les 25 % du territoire restants.

• b) Une politique du chiffre qui atteint ses limites

Sur la difficile question de la lutte contre l’immigration clandestine, votre rapporteur partage pleinement les critiques formulées par le rapport public annuel de la Cour des Comptes, publié en février 2011, consacré aux flux migratoires irréguliers en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin.

En effet, la Cour juge que « l’importance du nombre de reconduites est un phénomène majeur en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin. Leur augmentation y traduit des difficultés persistantes à maîtriser les entrées irrégulières sur le territoire plus que l’efficacité de la politique menée ; celle-ci, essentiellement fondée sur le renforcement des moyens des forces de sécurité, finit par atteindre ses limites. » En effet, malgré les spécificités des flux migratoires dans ces territoires qui rendent leur maîtrise difficile, force est de constater que la politique actuelle du Gouvernement qui vise à augmenter les objectifs de reconduites à la frontière et à renforcer, parallèlement, les effectifs de la gendarmerie et de la police nationale, renforcement réel qui demeure indispensable, n’ont pas entraîné un tassement des flux migratoires. La persistance des flux migratoires clandestins reflète les limites atteintes par cette politique.

3. La coopération transfrontalière : un outil de lutte contre l’immigration clandestine peu développé

Votre rapporteur estime que la coopération transfrontalière avec les pays voisins, pays de départ des immigrés irréguliers, peut être un moyen efficace de lutter contre l’immigration clandestine. Or, force est de constater que cette coopération, pourtant indispensable, n’est malheureusement pas assez développée et ne prend que faiblement en compte les problèmes d’immigration clandestine.
Des prémices très récentes de coopérations avec plusieurs États méritent d’être accompagnées et approfondies.
D’après les informations fournies par le Gouvernement au titre de l’année 2011, aucune action de coopération n’a été organisée avec le Brésil, les Comores et Haïti et la coopération policière bilatérale avec le Guyana reste encore très ponctuelle.

En revanche, les opérations de coopération avec le Surinam se sont renforcées depuis 2008. Ainsi, au titre de l’année 2011, la direction départementale de la police aux frontières (DDPAF) de Guyane et les services de l’immigration à Paramaribo ont émis le projet de création d’une « maison de la coopération policière » rassemblant les services français de Guyane et les services surinamiens (mais également ceux du Guyana) pour permettre, à terme, de mieux connaître les filières et les réseaux opérant dans cette région.

4. Une politique immobilière incohérente en matière de rétention

Les dispositifs de rétention dans les DOM se répartissent entre :

• les quatre centres de rétention administrative (CRA) situés en Guadeloupe (Morne Vergain), en Guyane (Matoury), à La Réunion (Le Chaudron) et à Mayotte (Pamandzi)
• les quatre locaux de rétention administrative (un en Guadeloupe, un en Guyane et deux en Martinique).
  Selon les informations fournies par le Gouvernement, les 4 LRA d’outre-mer semblent conformes à la réglementation. Votre rapporteur ne disposant pas d’informations suffisantes, seule la question relative à la situation des CRA sera abordée.

Les CRA de Mayotte et de Guyane apparaissent spécifiques en raison de la forte exposition de ces départements à l’immigration clandestine.
Le CRA de Pamandzi dispose d’une capacité affichée de 60 places. Or, son taux moyen d’occupation a atteint 145 % en 2009, contre 116 % en 2008. La place disponible par personne est en moyenne de 3,4 m² alors que la norme retenue pour les autres CRA prévoit une surface utile minimale de 10 m² par personne retenue. Par ailleurs, les conditions matérielles de vie demeurent préoccupantes : absence de lits, d’équipements pour les enfants malgré leur nombre élevé, de cour de promenade, propreté discutable, etc. Il convient de rappeler que ces descriptions alarmantes avaient déjà été dénoncées par le rapport du Contrôleur général des lieux de privation de liberté du 13 novembre 2009. Le 8 juillet 2010, la commission consultative départementale de sécurité relative aux établissements recevant du public a estimé que l’effectif maximal susceptible d’être reçu pouvait être fixé à 140 personnes, si bien que chacune d’entre elle disposerait en moyenne d’une surface utile égale à 1,47 m². Face à ce constat pourtant dénoncé depuis plusieurs années, il est programmé la construction d’un nouveau CRA, implanté sur Petite Terre, d’une capacité de 136 places et d’une zone d’attente de 12 places. Le début de la construction avait initialement été fixé à 2007. Or, aujourd’hui, le projet en est toujours à l’étude de faisabilité et sa mise en service a été repoussée à 2014, d’après la réponse de Mme Marie-Luce Penchard, lors de son audition devant votre commission le 27 octobre 2011.

Quant au CRA de Guyane, situé à Matoury, d’une capacité de 38 places, il a fait l’objet d’une réhabilitation pour la mise en conformité de l’infirmerie, de la salle de restauration, des locaux de visites, des sanitaires et la création d’une laverie, pour un coût total de 1,7 million d’euros en 2007. Il est toutefois aujourd’hui envisagé d’augmenter la capacité d’accueil de ce CRA, qui passerait de 38 à 64 places, afin d’en améliorer les conditions d’accueil, pour un coût estimé de 7,3 millions d’euros. Le projet vise à démolir le bâtiment existant et à construire un édifice de quatre unités dédiées respectivement aux familles (8 places), aux hommes (20 places), aux femmes (18 places) et aux hommes ou femmes (18 places). La livraison des locaux est envisagée pour l’année 2014. En d’autres termes, l’État a engagé des travaux de rénovation d’un CRA en 2007 qui sera prochainement détruit pour la construction d’un nouveau CRA plus important ! Votre rapporteur souscrit pleinement aux critiques formulées par la Cour des comptes selon laquelle « cet accroissement de capacité non anticipé au moment de la rénovation constitue un gaspillage manifeste ».

Un projet d’amélioration des conditions d’hébergement conforme aux normes du Ceseda est en cours d’instruction pour le CRA de Guadeloupe tandis que celui de La Réunion demeure peu sollicité avec un taux d’occupation inférieur à 30 % et une durée moyenne de séjour en rétention de l’ordre de quatre jours.

Votre rapporteur souscrit pleinement aux conclusions de la Cour des comptes qui, dans son rapport précité, a relevé l’incohérence de la politique immobilière des centres de rétention situés en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin : « les crédits immobiliers consacrés aux centres d’outre-mer sont restés modestes : 432 000 euros par an en moyenne au cours de la période 2006-2009, en dépit de l’obligation de mise aux normes de l’ensemble des CRA. Contrairement à ceux de métropole, ces crédits n’ont pas été affectés principalement à des opérations nouvelles, mais à des réhabilitations ». Or, face au constat alarmant - et ancien - de la surpopulation des centres de rétention, une politique volontariste et claire doit être définie afin d’améliorer la situation de rétention dans les DOM

B. LA JUSTICE DANS LES DOM : UN EFFORT À RENFORCER

Notre collègue, Christian Cointat, et notre ancien collègue, Bernard Frimat, ont relevé, dans leur rapport d’information précité, que les moyens de la justice paraissent insuffisants si bien qu’ils « en nourrissent une grande inquiétude sur la réalité de l’accès des citoyens à la justice comme sur le respect par l’État des droits des justiciables ».

1. Une situation contrastée en matière d’insécurité

Les cinq DOM présentent une situation contrastée au regard des faits de délinquance et de criminalité. Si la Réunion est davantage épargnée43(*), Mayotte, la Guadeloupe et la Guyane connaissent une montée rapide de l’insécurité, comme l’ont montré notre collègue Christian Cointat et notre ancien collègue Bernard Frimat à la suite de leur mission d’information en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane. Cette situation a conduit l’État à augmenter significativement ses effectifs de police et de gendarmerie nationale dans les collectivités, comme votre rapporteur l’abordera plus loin, mais sans toutefois parvenir à enrayer cette montée rapide de l’insécurité, dont s’inquiètent beaucoup d’élus guyanais et guadeloupéens.

2. Des moyens pénitentiaires en évolution mais des réalisations concrètes trop tardives

• a) La persistance d’une surpopulation carcérale

A titre liminaire, votre rapporteur constate que les données fournies par le Gouvernement sur cette question sont similaires à celles envoyées dans le cadre du PLF pour 2011. Par ailleurs, les chiffres globaux et les pourcentages fournis ne correspondent pas toujours à la ventilation de ces mêmes chiffres par centre pénitentiaire. Votre rapporteur regrette une telle désinvolture vis-à-vis de votre commission et, plus largement, du Parlement qui n’est pas en mesure d’exercer ses missions de contrôle prévues par la Constitution et la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
D’après les informations fournies par le Gouvernement, le programme immobilier du ministère de la justice et des libertés a permis d’améliorer la situation pénitentiaire, en faisant passer le nombre de places en cinq ans (2006-2011) de 2.501 à 3.101, soit une augmentation de + 24 %.
Si, d’après les informations fournies par le Gouvernement, la population détenue est passée de 3.036 à 3.581, soit une augmentation de 18 %, le taux d’occupation global serait passé de 121,4 % à 115,5 %, soit une diminution de 6 points.

Toutefois (...) on constate que la surpopulation carcérale couvre en réalité de profondes disparités entre les cinq départements d’outre-mer. En effet, le centre pénitentiaire de Majicavo à Mayotte se distingue avec un taux de surpopulation frôlant 170 %, ce taux demeure très élevé dans les établissements pénitentiaires de Guadeloupe, de Martinique et de Guyane, en oscillant entre 113,8 % et 145,6 %. En revanche, deux des trois centres pénitentiaires de la Réunion ont un taux d’occupation inférieur à 100 %.
Il convient également de rappeler que les peines d’emprisonnement mineures ne peuvent être exécutées dans les départements domiens ne peuvent, en raison de la surpopulation carcérale. Une telle situation conduit à affaiblir l’autorité de la justice ce que déplore votre rapporteur.

• b) Une politique immobilière trop tardive

En Guadeloupe, la maison d’arrêt de Basse-Terre, très vétuste, devrait être démolie et reconstruite sur le même site, afin de permettre une mise aux normes de la structure et l’augmentation de sa capacité d’hébergement, qui passerait de 130 à 180 places en cellules individuelles. Des parcelles foncières voisines sont en cours d’acquisition pour mener à bien à ce projet. La livraison est envisagée pour 2016, 60,6 millions d’euros en AE, selon le Gouvernement, sont programmés dans le PLF pour 2012 pour la réalisation de ce projet. Un projet concerne également l’extension du centre pénitentiaire de Baie-Mahault pour un coût estimé à 54 millions d’euros visant à augmenter la capacité d’accueil de 168 places. La livraison est prévue courant 2015.

En Martinique, malgré une baisse sensible du taux d’occupation, la création des 80 places en 2007 au centre pénitentiaire de Ducos n’a pas permis de faire face à l’accroissement de la population détenue. Comme l’ont relevé Christian Cointat et Bernard Frimat dans leur rapport précité, si « la surpopulation n’affecte pas les quartiers pour femmes et pour mineurs, qui sont en sous-effectifs [...], c’est dans la maison d’arrêt pour hommes que se manifeste la surpopulation, avec un taux d’occupation de l’ordre de 250 % ». Cette situation entraîne parfois de graves violences entre détenus.

C’est pourquoi un projet de création de 160 places supplémentaires, pour un coût estimé à 36,5 millions d’euros, vient d’être lancé en octobre 2011 pour une livraison prévue pour le premier semestre 2014.

En Guyane, le centre pénitentiaire de Rémire-Montjoly fait face à une situation récurrente de surpopulation. La réalisation de 78 places supplémentaires en 2008 n’ayant pas permis de diminuer le taux de surpopulation carcérale, il est prévu, pour la mi-2012, la livraison de 75 places supplémentaires pour un coût de 5,6 millions d’euros. Il est également prévu, sans qu’une date ne soit encore fixée, de réaliser 145 places supplémentaires à l’extérieur de l’enceinte actuelle. Le lancement de l’appel d’offres est prévu au cours de l’année 2012.

A la Réunion, le taux d’occupation est le plus satisfaisant des cinq départements d’outre-mer. Le nouveau centre pénitentiaire de Domenjod, à Saint-Denis, ouvert en 2008 avec une capacité de 573 places, a permis la fermeture de l’ancienne maison d’arrêt de Saint-Denis et de réduire très significativement le taux d’occupation. Pour remplacer la maison d’arrêt de Saint-Pierre, le ministère de la justice avait décidé la création d’un nouvel établissement de 200 places à proximité du même site à l’horizon 2017. Le coût final estimé de ce projet est évalué à 44 millions d’euros.

Enfin, à Mayotte, la maison d’arrêt de Majicavo connaît une situation chronique extrême de surpopulation carcérale égale à 168,6 % contre 173,3 % en 2010, soit une légère amélioration. Un projet de restructuration et d’extension sur le domaine pénitentiaire de la maison d’arrêt est actuellement en cours d’étude. Il devrait permettre de disposer à terme d’un centre pénitentiaire de 265 places avec notamment la construction d’un quartier centre de détention hommes, un véritable quartier pour mineurs et la restructuration du quartier maison d’arrêt. Le calendrier de livraison a été fixé à 2014.

Malgré une légère amélioration, votre rapporteur regrette que la réalisation des extensions ou des reconstructions des établissements pénitentiaires soit annoncée à des horizons éloignés, alors que la situation actuelle de surpopulation carcérale est ancienne et atteint aujourd’hui, dans certains établissements, un seuil inacceptable. Par ailleurs, certains projets, tels celui de Majicavo, voient leur réalisation retarder chaque année, ce que regrette votre rapporteur. Les extensions programmées suivent avec retard la hausse des peines d’emprisonnement. De plus, l’insuffisance des capacités carcérales pose le problème de l’exécution des peines de prison prononcées par les tribunaux, problème accentué par le contexte insulaire.
C’est pourquoi votre rapporteur plaide pour la mise en œuvre d’une politique immobilière carcérale volontariste et clairement définie afin de faire face au problème récurrent et ancien de la surpopulation carcérale dans les DOM.

3. La situation toujours difficile des juridictions judiciaires et administratives des DOM

Votre rapporteur note de nouveau l’insuffisance, voire l’absence, d’informations transmises par le Gouvernement en réponse à ses questions sur les juridictions administratives des départements d’outre-mer. Des indications statistiques qui ont toutefois été fournies permettent de dresser un bilan de l’activité des juridictions judiciaires des DOM.
Les juridictions judiciaires des DOM, à l’instar de leurs homologues métropolitaines, doivent faire face à un afflux de dossiers que leurs moyens limités ne permettent pas de traiter efficacement. Certaines juridictions connaissent toutefois des difficultés particulières, comme les tribunaux de grande instance de Basse-Terre, de Pointe-à-Pitre et de Cayenne. On constate toutefois une amélioration pour certaines d’entre elles. Ainsi, dans le ressort de la cour d’appel de Basse-Terre, les délais de jugement en matière civile devant le tribunal de grande instance de Basse-Terre ont pu être réduits dans la période récente, se fixant à neuf à dix mois en moyenne. En revanche, les délais devant la cour d’appel demeurent élevés, de l’ordre de dix-sept mois.

Face à ces difficultés, plusieurs décisions ont été adoptées par le CIOM du 6 novembre 2009 afin de surmonter les difficultés des juridictions judiciaires des DOM parmi lesquelles :
la création d’une maison d’arrêt et d’un tribunal de grande instance dans la collectivité de Saint-Martin afin de décharger le tribunal de grande instance de Basse-Terre ;
le renforcement de la chambre détachée de la cour d’appel de Basse-Terre à Cayenne par l’affectation de magistrats supplémentaires et un renforcement du parquet général et la création d’une cour d’appel.

• La future cour d’appel de Cayenne
  Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, la cour d’appel de Cayenne sera créée le 1er janvier 2012 et remplacera la chambre détachée de la cour d’appel de Fort-de-France dont le siège est à Cayenne et qui connaît, jusqu’à aujourd’hui, des appels des décisions rendues par les juridictions du premier degré du département de la Guyane.
  Cette juridiction comprendra 6 postes du siège, dont celui de vice-président placé, et 4 postes du parquet dont celui de vice-procureur placé. Compte tenu du redéploiement de certains postes de la cour d’appel de Fort-de-France, la création nette en termes d’effectifs de magistrats sera de trois postes. Le recrutement de l’ensemble des magistrats de la future cour d’appel est actuellement en cours.
  Cette nouvelle juridiction comprendra également 1 greffier en chef, 5 greffiers, 5 adjoints administratifs et 1 adjoint technique. Certains de ces fonctionnaires seront redéployés de l’actuelle chambre détachée. Il est également prévu d’affecter 4 agents au service administratif régional, à savoir 1 directeur délégué à l’administration régionale judiciaire, 1 secrétaire administratif et 2 adjoints administratifs (dont un adjoint placé).

• La situation de la Cour d’appel de Fort-de-France
  Suite à un incendie ayant détruit la partie du bâtiment de l’ancien palais de justice qui abritait la cour d’appel de Fort-de-France en 1981, celle-ci a été installée dans des locaux préfabriqués au Morne Tartenson à Fort-de-France. Pourtant, cette situation, qualifiée de provisoire à l’époque, a perduré jusqu’à aujourd’hui.
  La décision de relancer le projet de construction neuve de la cour d’appel de Fort-de-France a été prise en janvier 2008. Toutefois, la procédure d’appel d’offres pour les travaux de la future cour d’appel a été conduite en 2010. Toutefois, l’appel d’offre a été déclaré infructueux en raison des offres supérieures aux prévisions par les offres des entreprises candidates.
  La Chancellerie, en réponse à une question de notre collègue Serge Larcher, a précisé avoir relancé un nouvel appel d’offres pour travaux sur la base du projet lauréat du concours d’architecture, ce qui implique un nouveau délai supplémentaire pour la réalisation, tant attendue, de la nouvelle cour d’appel de Fort-de-France. Le Garde des Sceaux estime que « dans l’hypothèse d’un déroulement optimal de la procédure, les travaux pourraient démarrer au second semestre 2012, pour une durée estimée de deux ans ».

S’agissant des juridictions administratives, il est prévu la livraison de nouveaux locaux pour les tribunaux administratifs de Basse-Terre et de Fort-de-France. Ne disposant pas d’informations plus précises, votre rapporteur constate toutefois une amélioration salutaire des délais de jugement et du nombre d’affaires traitées dans les tribunaux administratifs des DOM.