Projet de loi de programmation relatif à l’égalité réelle outre-mer

samedi 3 septembre 2016

Projet de loi de programmation relatif à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique

Le projet présenté au gouvernement le 3 août 2016

  • Communiqué de presse du Conseil des ministres du 3 août 2016

Le Premier ministre, la ministre des outre-mer et la secrétaire d’État chargée de l’égalité réelle ont présenté un projet de loi de programmation relatif à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.
Ce projet de loi fait suite au rapport remis par le député Victorin Lurel au Premier ministre le 18 mars 2016 à l’issue d’une très large concertation des élus et des forces économiques et sociales ultramarines. 70 ans après la loi de départementalisation de la Guadeloupe, de la Martinique, de La Réunion et de la Guyane, le projet de loi affirme que la réduction des écarts de développement que connaissent les populations d’outre-mer au sein du peuple français constitue une priorité de la Nation.

Dans cette optique, le texte définit les principes, la méthodologie et les instruments des politiques publiques en faveur de l’égalité réelle comprenant, d’une part, un plan de convergence à 10/20 ans et, d’autre part, une stratégie de convergence à long terme. Il introduit par ailleurs plusieurs dispositions de nature économique et sociale en faveur de territoires ultramarins. Une attention particulière est apportée au département de Mayotte.
Les titres Ier et II du projet de loi créent, par territoire, un plan de convergence, élaboré de manière partenariale entre l’État, les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et leurs établissements publics. Il s’agit d’un instrument de planification transverse d’une durée de 10 à 20 ans. Ce plan comprend une stratégie de développement, permettant de fixer un horizon commun à l’ensemble des politiques publiques menées dans les outre-mer conjointement par l’Etat et les collectivités, ainsi qu’un suivi rigoureux mesurant la contribution de chacune de leurs interventions à la réduction des écarts de développement, dans une logique de solidarité nationale. Chaque collectivité régie par l’article 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie se verra proposer par l’Etat de conclure un plan de convergence.
Le titre III est, pour sa part, consacré à plusieurs dispositions en faveur de la convergence des droits sociaux vers les standards nationaux. Elles concernent d’abord le département de Mayotte afin de renforcer, de manière significative, les droits dont bénéficient les Français de Mayotte en matière de prestations familiales et d’assurance vieillesse. Ces mesures permettent, d’une part, d’accélérer la logique de convergence prévue dans le cadre de Mayotte 2025 et, d’autre part, de consolider la mise en place d’un système complet d’assurance vieillesse dans ce département. Enfin, le titre IV comporte des mesures visant à favoriser l’égalité réelle en matière d’accès aux opportunités économiques et à l’initiative entrepreneuriale. Il contient également des dispositions en faveur du renforcement de la concurrence, de l’investissement dans le capital humain, de l’accès aux droits économiques et de la lutte contre la vie chère.

Les outre-mer occupent dans la République française une place singulière.

Leur histoire est le récit d’un long cheminement pour l’affirmation puis la traduction concrète des idéaux de liberté, d’égalité et de fraternité.

C’est en effet la quête de liberté qui a inspiré le beau combat pour l’abolition de l’esclavage, acquise en 1848 grâce à la détermination des esclaves révoltés et celle des abolitionnistes. C’est pour que la France reste libre que les dissidents des Antilles et de la Guyane et les volontaires du bataillon du Pacifique ont risqué leur vie pendant la Seconde Guerre mondiale. C’est pour la liberté de rester Français qu’inlassablement les Saint Pierrais et Miquelonnais ont lutté, jusqu’à obtenir le rattachement définitif de l’archipel à la France en 1816.

C’est au nom de la fraternité entre tous les hommes que Jean-Marie TJIBAOU et Jacques LAFLEUR se sont tendu la main.

C’est la revendication d’égalité qui a abouti à la loi de départementalisation de 1946, loi à laquelle sont attachés les noms d’Aimé CESAIRE, de Léopold BISSOL, de Gaston MONNERVILLE ou encore de Raymond VERGES. C’est aussi pour l’égalité entre tous les Français que s’est battu Pouvana’a a OOPA. C’est l’égalité qui a guidé le combat de Zéna M’DERE et des départementalistes de Mayotte.

Or, plus de soixante-dix ans après la loi du 19 mars 1946, l’égalité avec l’hexagone demeure, pour nombre des 2,75 millions de Français vivant outre-mer, une réalité parfois encore bien trop lointaine. En effet, en dépit des politiques publiques volontaristes menées par l’Etat et les collectivités territoriales des outre-mer, les écarts de niveaux de vie constatés entre les outre mer et la France hexagonale restent considérables et affectent l’égalité des droits économiques et sociaux et des opportunités économiques que la République, par la solidarité nationale, doit garantir à tous les citoyens français.

C’est tout l’enjeu de l’accomplissement de l’égalité réelle.

Les différences observées pour ce qui concerne le produit intérieur brut (PIB) par habitant, l’indice de développement humain, les inégalités de revenu, de pauvreté, de décrochage scolaire sont autant d’indicateurs qui justifient une action vigoureuse en faveur de l’égalité réelle pour les outre-mer. Le PIB par habitant affiche en effet outre-mer, à l’exception de Saint Barthélemy, un niveau bien inférieur à celui de la moyenne hexagonale. En moyenne, il est inférieur de 40 % en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à La Réunion et à Mayotte et oscille entre 50 % et 90 % du niveau national dans les autres collectivités. Le taux de chômage comme celui de décrochage scolaire sont deux fois plus élevés que dans l’hexagone. Les taux de pauvreté tout comme les inégalités de revenu y atteignent des niveaux sans commune mesure avec la France hexagonale.

C’est pourquoi le Président de la République, François HOLLANDE et le Premier ministre, Manuel VALLS ont confié le 17 juin 2015 à Victorin LUREL, député de Guadeloupe et ancien ministre des outre-mer, la mission d’élaborer un rapport définissant les fondements, la méthodologie et les outils pour concrétiser ce concept d’égalité réelle entre les outre-mer et l’hexagone.

Dans son rapport remis officiellement au Premier ministre, le 18 mars 2016 à l’issue d’une très large concertation des élus et des forces économiques et sociales ultramarines, Victorin LUREL rappelle que cette aspiration consiste à garantir aux citoyens des outre-mer les mêmes opportunités que celles prévalant en France hexagonale, de mener à bien leur existence selon leurs aspirations et leurs projets de vie, en tenant compte de leurs besoins spécifiques. Ce rapport prolonge ainsi les réflexions menées par le conseil représentatif des Français d’outre-mer à l’initiative de son président Patrick KARAM.

En d’autres termes, il s’agit d’assurer à tous les Français, qu’ils habitent sur le continent ou dans les territoires ultramarins, les mêmes chances de s’épanouir dans l’exercice de leurs activités professionnelles et dans leur vie privée.

Le concept d’égalité réelle est donc multidimensionnel et concerne à la fois les champs du social, de l’économie, de la culture et même de l’environnement. Il ne consiste pas en une égalité stricte de traitement et renvoie ainsi à la notion telle qu’elle a été définie à la Révolution française par CONDORCET qui affirmait : « Il ne peut y avoir ni vraie liberté, ni justice dans une société, si l’égalité n’y est pas réelle ». Cette notion, dans sa conception contemporaine, s’inspire également des travaux du prix Nobel d’économie Amartya SEN.

Il découle de cette définition que l’égalité réelle ne se décrète pas. Elle n’est pas qu’un horizon. Elle est un processus que les politiques publiques doivent contribuer à atteindre. C’est pourquoi le présent projet de loi de programmation ne constitue que la première pierre d’une stratégie plus globale pour l’égalité réelle entre les outre-mer et l’hexagone et au sein même de chacun des outre-mer.

Au-delà de cette loi de programmation, cette stratégie doit s’articuler notamment autour :

de mesures législatives qui pourront être introduites notamment au sein de projets de loi de finances, de projets de loi de financement de la sécurité sociale ;
d’une veille législative consistant à introduire, chaque fois que nécessaire, des mesures en faveur de l’égalité réelle des outre-mer dans les textes de lois en préparation ou en discussion ;
de mesures règlementaires et d’instructions adressées aux services de l’Etat ;
de ses déclinaisons territoriales que constitueront les plans de convergence signés avec les collectivités locales et prévus à l’article 4 du présent projet de loi qui recenseront notamment l’ensemble des dispositions économiques qu’il conviendra de mettre en œuvre au regard des stratégies de développement local.

Cette méthodologie permet de traduire la subtilité et la complexité de la notion d’égalité réelle qui suppose d’engager à la fois la mise en œuvre, au niveau national, de politiques de convergence, mais aussi de décliner, au niveau local, la prise en compte des spécificités sociales et territoriales pour s’assurer de la possibilité effective pour les individus de transformer des libertés potentielles en réalités et droits effectifs.

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Le présent projet de loi de programmation comporte quatre titres.

Le titre Ier est conçu comme le socle de référence pour concrétiser l’engagement de la République toute entière en faveur de l’égalité réelle outre-mer. Il pose les bases d’une stratégie destinée à bâtir un modèle économique et social plus dynamique et plus robuste, et valorisant davantage les atouts ultramarins au sein de leur environnement régional.

L’article 1er affirme solennellement que l’objectif d’égalité réelle entre les outre-mer et la France hexagonale constitue une priorité de la Nation. Il définit les objectifs des politiques publiques mises en œuvre pour atteindre l’égalité réelle : la réduction des écarts de développement entre les territoires ultramarins et l’hexagone d’une part, et la réduction des écarts de développements et des inégalités internes au sein de chaque outre-mer d’autre part.

Les articles 2 et 3 soulignent la nécessité d’adopter une approche adaptée tenant compte de la diversité des réalités des territoires ultramarins pour atteindre cet objectif d’égalité réelle. Le champ d’application du concept d’égalité réelle et les modalités de prise en compte des spécificités diffèrent nécessairement pour les collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution, d’une part, et pour les collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution ainsi que pour la Nouvelle-Calédonie, d’autre part.

En ce qui concerne les départements et régions d’outre-mer, ces politiques pourront s’appuyer sur trois leviers institutionnels : les adaptations, les expérimentations et les habilitations prévues aux articles 37-1, 72 et 73 de la Constitution. Pour atteindre les objectifs fixés, l’Etat ou les collectivités territoriales pourront ainsi adapter les dispositions législatives et réglementaires pour leur application locale, conformément à l’article 73 de la Constitution.

Concernant les collectivités relevant de l’article 74, la Nouvelle-Calédonie et les collectivités qui la composent, l’Etat veillera à la cohérence de ses actions en faveur de l’égalité réelle avec la répartition des compétences telle que prévue par la Constitution et les textes statutaires de chacune de ces collectivités.
Le titre II est consacré aux mesures de programmation visant à favoriser la convergence des niveaux de vie entre les populations d’outre-mer et la France hexagonale.. En particulier, il met à disposition des acteurs publics un nouvel instrument de planification stratégique, les plans de convergence, visant à concrétiser l’égalité réelle entre les populations d’outre-mer et la France hexagonale.

Le chapitre Ier est relatif aux instruments de la mise en œuvre de la convergence.

Les articles 4 et 5 traitent des plans de convergence qui seront élaborés de façon partenariale à l’échelle des territoires en associant l’ensemble des parties prenantes au développement local, y compris les citoyens, de manière directe. D’une durée comprise de dix à vingt ans, ils déterminent la trajectoire de convergence à atteindre pour respecter l’horizon d’une égalité réelle achevée à leur terme en s’appuyant sur les outils contractuels préexistants et des mesures nouvelles.

L’article 6 élargit aux plans de convergence le périmètre des dérogations aux principes d’interdiction de financements croisés par plusieurs collectivités et de cumul de subventions entre plusieurs niveaux de collectivités.

L’article 7 prévoit la prise en compte des mesures des plans de convergence dans les rapports sur les orientations budgétaires produits par les collectivités territoriales annuellement.

Le chapitre II traite du suivi de la convergence.

L’article 8 prévoit que la Commission nationale d’évaluation des politiques publiques de l’Etat outre-mer (CNEPEOM) assure le suivi du plan de convergence de chaque collectivité. En d’autres termes, l’article indique que l’évaluation des politiques publiques mises en œuvre dans les outre-mer réalisée par la CNEPEOM examine également leurs impacts au travers du prisme de l’égalité réelle en évaluant leur contribution à l’objectif de convergence.

Sans préjudice des objectifs qui concernent l’ensemble du territoire national, l’ambition d’égalité réelle pour les outre-mer poursuit, en outre, des objectifs qui pourront être mesurés au travers des indicateurs les plus pertinents, destinés à mesurer les écarts mentionnés dans le premier titre.

Le titre III du présent projet de loi est consacré à des dispositions sociales en faveur de l’égalité dans le Département de Mayotte.

En effet, des mesures de convergence spécifiques sont proposées pour Mayotte afin de renforcer, de manière significative, les protections offertes en matière de prestations familiales et d’assurance vieillesse.

Ces dispositions permettent, d’une part, d’accélérer la logique de convergence à l’œuvre afin de permettre aux Mahorais de disposer d’une politique familiale renforcée et, d’autre part, d’accompagner la mise en place d’un système complet d’assurance vieillesse dans ce département. Toutes ces dispositions seront mises en œuvre à compter du 1er janvier 2019.

Ainsi, l’article 9 prévoit, à Mayotte, conformément à l’engagement pris dans le document stratégique « Mayotte 2025 », signé par le Premier ministre Manuel VALLS en juin 2015, d’accélérer le rythme d’augmentation des allocations familiales pour se rapprocher, dès 2021 au lieu de 2026, des montants en vigueur au niveau national. L’article prévoit également, comme en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et à La Réunion, la mise en place du complément familial et du montant majoré du complément familial dans le Département de Mayotte. Ce complément sera servi dans le même cadre que celui applicable actuellement. Il sera donc ouvert aux familles, sous condition de ressources, dès le premier enfant, dès lors que celui ci est âgé entre trois ans et cinq ans.

Ces différentes mesures permettront de renforcer de manière substantielle les soutiens apportés aux familles à Mayotte et, en particulier, aux familles les plus modestes.

De plus, ce même article procède à l’extension des compléments de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) à Mayotte. En particulier, toute personne isolée bénéficiant de l’AEEH et, désormais, de son complément, et assumant seule la charge d’un enfant handicapé dont l’état nécessite le recours à une tierce personne, aura droit à l’avenir à une majoration spécifique pour parent isolé d’enfant handicapé, versée dans des conditions prévues par décret. Afin de s’adapter au plus près des besoins des familles, un droit d’option est ouvert entre le complément à l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé et l’actuelle prestation de compensation du handicap (PCH) « enfant ».

Cette mesure constitue donc une avancée des plus significatives pour les familles mahoraises qui ont la charge d’un enfant handicapé.

L’article 10 renforce le système de retraite à Mayotte par trois voies distinctes et complémentaires. Il institue un dispositif spécifique de garantie des pensions des salariés du secteur privé afin de permettre aux retraités ayant cotisé de manière significative au titre de la retraite de disposer d’une pension supérieure à l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). Il prévoit la mise en œuvre simultanée des systèmes de retraite complémentaire obligatoire existant dans l’hexagone. Enfin, il clarifie les modalités de versement d’une pension aux agents publics à Mayotte.

Ainsi, cet article aménage le mécanisme de pension minimale du régime d’assurance vieillesse, afin de renforcer la couverture offerte par le système de retraite mahorais. Le mécanisme actuel a pour objet de relever le montant de la retraite pour les assurés qui perçoivent une faible pension compte tenu de la durée d’assurance ou des revenus servant à son calcul, alors même qu’ils réunissent les conditions du taux plein. Un « complément de pension », différentiel, complète ainsi la pension de retraite pour la porter à ce minimum. Ce montant est fonction de la durée d’assurance de l’assuré.

Ce mécanisme sera aménagé sur trois points, afin de renforcer le montant des petites retraites et le pouvoir d’achat des retraités tout en valorisant les périodes de travail. En premier lieu, le montant du minimum de pension, qui est fixé par décret en pourcentage du salaire minimum interprofessionnel garanti (SMIG), sera revalorisé pour le rapprocher du montant national. Par ailleurs, une majoration de ce montant minimum sera créée, afin de valoriser le montant des retraites servies aux salariés ayant eu de longues carrières professionnelles. Enfin, un mécanisme temporaire sera mis en place pour accompagner la convergence progressive des paramètres de retraite sur l’hexagone et au plus tard jusqu’en 2035.
Ce dispositif permettra que la pension minimale ne soit pas strictement proportionnelle à la durée d’assurance, mais suive une évolution plus rapide, afin de garantir une augmentation plus élevée de son montant en fonction de la durée de la carrière. Ainsi et dès le tiers de la durée d’assurance atteint, soit près de dix ans aujourd’hui, le montant de retraite servi sera sensiblement majoré et deviendra plus élevé que celui de l’allocation spéciale aux personnes âgées (ASPA).

Sur un autre plan, afin de permettre à l’ensemble des salariés de Mayotte de disposer d’un régime complémentaire de retraite, cet article a pour objet de rendre applicable le régime de l’Ircantec aux salariés de droit public à la date à laquelle seront mis en place, au moyen d’un accord conventionnel, les régimes Agirc et Arrco pour les salariés de droit privé.

Enfin, il introduit un dispositif permettant de garantir la parfaite égalité de traitement entre les pensionnés publics mahorais, quel que soit le régime dont ils relèvent et ceux de l’hexagone.

Le titre IV comporte des mesures visant à favoriser l’égalité réelle en matière d’accès aux opportunités économiques et à l’initiative entrepreneuriale. Il contient également des dispositions en faveur du renforcement de la concurrence, de l’investissement dans le capital humain, de l’accès aux droits économiques et à la lutte contre la vie chère.

L’article 11 crée un dispositif « cadres avenir » à Mayotte en s’inspirant du dispositif de « 400 cadres » devenu « cadres avenir » qui a connu un grand succès en Nouvelle-Calédonie en permettant à de nombreux jeunes d’accéder à des formations puis à des emplois de haut niveau dans l’administration publique et dans le secteur privé. Cet article sert de support à la mise en place d’un volet spécial au sein du passeport pour la mobilité des études, qui prévoit, en plus de l’aide au financement du déplacement vers le lieu de formation, certaines aides existant pour les stagiaires bénéficiaires du passeport pour la mobilité de la formation professionnelle : une allocation d’installation, une aide mensuelle et une aide à l’insertion professionnelle dans le département de Mayotte.

L’article 12 définit un nouveau dispositif de continuité territoriale financé par le fonds de continuité territoriale géré par L’Agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM) pour répondre à des besoins bien identifiés dans les outre-mer. La mobilité constitue un élément consubstantiel au développement et participe donc à la réalisation de l’égalité réelle. Il se présente sous la forme d’une aide nouvelle pour accompagner les élèves de terminale professionnelle ou technologique et les étudiants en section de technicien supérieur, en institut universitaire de technologie, en licence professionnelle ou en master qui se trouvent dans l’obligation d’effectuer un stage, prescrit par cette formation, à l’extérieur de la collectivité de leur établissement d’enseignement.

L’article 13 étend la possibilité d’intégrer les travailleurs informels dans une démarche de validation des acquis de l’expérience (VAE) en contrepartie de leur insertion dans un parcours de formalisation progressive de leurs activités, supervisé par les associations sans but lucratif et les fondations reconnues d’utilité publique visées au 5 de l’article L. 511-6 du code monétaire et financier.

L’article 14 élargit la liste des opérateurs économiques participant à la négociation des accords annuels de modération des prix aux transporteurs maritimes et aux transitaires. L’activité de ces derniers a une influence non négligeable dans la formation des prix et il apparaît à ce titre pertinent qu’ils participent à l’effort de modération des prix.

L’article 15 permet de suspendre la décision des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) à la remise de l’avis de l’Autorité de la concurrence dans le cas où la CDAC est saisie d’une demande d’autorisation pour un projet d’exploitation commerciale portant à plus de 50 % la part de marché de l’entreprise sollicitant l’autorisation. Les projets visés par l’article L. 752-6-1 du code de commerce peuvent avoir des conséquences durables sur la structuration du paysage commercial et la situation concurrentielle d’un territoire.

Documents préliminaires

Pour suivre l’évolution de cette loi :