L’Outre-mer dans l’avis sur le projet de loi de finances 2009

Didier Quentin, avis n°1127 du 16 octobre 2008, tome VI "Outre-mer"
jeudi 16 octobre 2008

EXTRAIT

LA LUTTE DÉTERMINÉE CONTRE L’IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE

L’immigration illégale constitue une réalité sociale majeure dans certaines collectivités d’outre-mer où elle a pris des proportions inconnues en métropole. Les pouvoirs publics se sont, depuis plusieurs années, donné les moyens de relever ce défi, en renforçant la présence des forces de l’ordre, en adaptant le droit des étrangers aux spécificités ultramarines et en menant une politique diplomatique volontariste avec les pays proches.

  • LA DÉLICATE ÉVALUATION DE L’IMMIGRATION CLANDESTINE OUTRE-MER
    Quantifier précisément l’immigration clandestine serait une gageure. Tout au plus peut-on approcher le phénomène par des estimations statistiques, à partir de données relatives aux interpellations des étrangers sur le territoire national, à la scolarisation des enfants ou à l’occupation des logements, notamment.
    Si dans les collectivités du Pacifique et à la Réunion, l’immigration clandestine est faible, elle est en revanche particulièrement forte à Mayotte et en Guyane :
    — À Mayotte, la population clandestine est estimée à 50 000 personnes pour une population totale de 186 000 habitants, soit près de 27 % de la population, ce qui constitue un défi considérable pour cette collectivité ;
    — En Guyane, elle est estimée à 40 000 personnes pour une population totale de 205 000 habitants, soit près de 20 % de la population.
    — En Guadeloupe, selon les estimations, 10 000 personnes seraient en situation irrégulière, soit 2,5 % de la population de ce département.
    — Quant à la Martinique, la population clandestine principalement Saint-Lucienne est plus faible et plus intégrée, compte tenu de la présence de résidents Saint-Luciens de longue date.

1. Une politique volontariste de lutte contre l’immigration clandestine

La politique migratoire constitue une des priorités de la présidence française de l’Union européenne. Le pacte européen sur l’immigration et l’asile, proposé lors de la réunion des ministres chargés de la justice et des affaires intérieures, les 6 et 7 juillet derniers à Cannes, sous l’impulsion du ministre français de l’immigration, M. Brice Hortefeux, et adopté par le Conseil européen le 16 octobre dernier, poursuit cinq grands objectifs :

— Organiser l’immigration légale et favoriser l’intégration,

— Lutter contre l’immigration irrégulière,

— Renforcer l’efficacité des contrôles aux frontières,

— Bâtir une Europe de l’Asile,

— Construire et développer les partenariats avec les pays d’origine et de transit.

S’agissant de la lutte contre l’immigration clandestine, l’objectif affirmé par le Pacte est d’assurer le retour des étrangers en situation irrégulière dans leur pays d’origine ou vers un pays de transit. Les pays de l’UE devront ainsi coordonner leurs actions et renoncer aux « régularisations générales ». Par ailleurs, des accords de réadmission seront conclus avec les pays pour lesquels c’est nécessaire.

Le Gouvernement français a engagé ces dernières années une politique volontariste pour combattre l’immigration irrégulière outre-mer (attirée par la prospérité relative de nos territoires ultramarins dans des régions du monde beaucoup moins favorisées) et a rencontré dans cette lutte d’incontestables succès : ainsi, le nombre de clandestins qui ont été effectivement éloignés des DOM, après être passé de 6 909 en 2004 à 7 854 en 2005 (soit une hausse de 13,7 %), a connu une très nette accélération en 2006, atteignant 10 605 personnes, soit une hausse de 35 %. Pour l’année 2007, le chiffre est de 11 300 éloignements, soit une hausse plus modérée de 6,6 %. À Mayotte, où il a été procédé à près de 14 000 éloignements, la progression par rapport à l’année dernière est du même ordre (+ 5,56 %).

La Guadeloupe, Mayotte et la Guyane [1]. représentent, à eux seuls, 95,7 % des éloignements et des infractions à la police des étrangers réalisés sur l’ensemble de l’outre-mer, ainsi que le montre le tableau ci-après :

Éloignements d’étrangers en situation irrégulière exécutés entre 2004 et 2007 à partir de l’Outre-mer [2]

Collectivité2004200520062007
Guadeloupe 1 083 1 253 1 964 1 826
Martinique 466 603 432 390
Guyane 5 318 5 942 8 145 9 031
Réunion 42 56 64 53
Mayotte 8 599 7 655 13 253 13 990

La politique volontariste menée par le Gouvernement a été confortée par le renforcement des moyens, tant humains que matériels, affectés à la lutte contre l’immigration clandestine.

— un renforcement et une réorganisation des moyens humains

Les effectifs de la police aux frontières (PAF) affectés outre-mer ont été renforcés significativement depuis 2004. Ainsi, entre 2004 et 2008, ils ont augmenté en Guadeloupe de 19,6 %, en Guyane de plus de 35% et à Mayotte de 280 % (36) !

Entre 2006 et 2008, la PAF a par ailleurs fait évoluer ses structures. Une nouvelle antenne a ainsi été créée à Saint-Georges de l’Oyapock en Guyane, en prévision de l’achèvement du pont frontière entre le Brésil et la France. Par ailleurs, le contrôle de l’immigration et des frontières de Saint-Barthélemy ayant été transféré à la Gendarmerie nationale, la PAF a pu renforcer ses effectifs à Saint-Martin, où un local de rétention administrative a été ouvert (cf. infra).

— un renforcement des moyens matériels et opérationnels

Conformément aux engagements pris par le Gouvernement, les forces de l’ordre disposent désormais de centres de rétention administrative plus adaptés, permettant une gestion plus efficace mais aussi plus humaine des éloignements. Ainsi, en Guyane, le centre de rétention administrative, déclassé en 2007 en local de rétention, a fait l’objet de travaux qui se sont achevés au cours du premier semestre 2008. Géré par la PAF, il a une capacité de trente-huit places, qu’un projet à l’étude actuellement prévoit d’étendre.

À Saint-Martin, un local de rétention administrative a été inauguré au mois de mai 2008. Placé sous la responsabilité de la PAF, il pourra accueillir une douzaine de personnes. Les reconduites à la frontière pourront ainsi être désormais effectuées au départ de l’aéroport international de Juliana et non plus comme par le passé par l’intermédiaire du centre de rétention de la Guadeloupe.

À Mayotte, au vu des excellents résultats obtenus dans le cadre de la lutte en mer contre l’immigration irrégulière avec plus de 140 embarcations clandestines interceptées par l’ensemble des services de l’État en 2007, contre 59 en 2005 et 100 en 2006, il a été décidé un nouveau renforcement des moyens affectés à cette lutte.

A ainsi été installé en juillet 2008 un troisième radar de surveillance maritime. Couvrant la partie Est de l’île, il complète utilement les deux radars de détection et de surveillance maritime implantés entre Anjouan et Mayotte sur la partie nord-ouest de la Grande Terre en novembre 2005 et avril 2006. Couvrant désormais l’ensemble de l’île, les trois radars constituent une aide précieuse pour les services de l’État disposant de vecteurs maritimes (police aux frontières, brigade nautiques de la police et de la gendarmerie territoriale, gendarmerie maritime, douanes, marine nationale). Par ailleurs, deux vedettes supplémentaires sont venues compléter, au cours du premier semestre 2008, l’équipement de la brigade nautique de la Gendarmerie territoriale, qui disposait jusqu’ici de la vedette « le Verdon », opérationnelle depuis mi-2005 et d’une vedette semi-rigide depuis mi-2007. Rappelons que les vedettes sont particulièrement adaptées aux spécificités de la poursuite et l’interception des embarcations de migrants clandestins.

2. L’adaptation du droit des étrangers aux spécificités ultramarines

La législation relative au droit des étrangers a été adaptée pour tenir compte de la situation des collectivités ultramarines les plus exposées à l’immigration illégale. Ces adaptations, issues notamment des lois n°2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration et n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile, ont sans nul doute facilité les progrès enregistrés dans la maîtrise des flux migratoires outre-mer.

a) Les règles spécifiques applicables dans les DOM, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin

Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) s’applique par principe aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans les DOM, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin (en vertu de l’article L. 111-2 du code), sous réserve de certaines adaptations justifiées par les caractéristiques et les contraintes particulières de ces collectivités. Les principales dérogations au droit commun portent sur :

— la non-application de la procédure contentieuse de droit commun des mesures de reconduites à la frontière en Guyane et à Saint-Martin (article L. 514-1 (37)), ainsi qu’en Guadeloupe et à Saint-Barthélemy (article L. 514-2) ;

— la non-application du délai d’un jour franc après notification de l’arrêté de reconduite à la frontière pour son exécution, sauf demande expresse de l’autorité consulaire, en Guyane, en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin (1° de l’article L. 514-1) ;

— le caractère non suspensif des recours contentieux contre les mesures de reconduite à la frontière (absence de sursis à exécution de l’arrêté de reconduite à la frontière en cas de saisine du tribunal administratif, sauf demande expresse du requérant) en Guyane, en Guadeloupe à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin (2° de l’article L. 514-1) ;

— l’éloignement d’office de la Guyane des membres des navires se livrant à des activités de pêche illicite, avec leur accord, à destination du Venezuela, du Brésil, du Suriname ou du Guyana selon leur nationalité (article L. 532-1) ;

— la visite sommaire des véhicules dans une bande frontalière ou littorale en Guyane et en Guadeloupe en vue de relever les infractions relatives à l’entrée et au séjour des étrangers (article L. 611-9) ;

— le droit de détruire les embarcations non-immatriculées transportant des étrangers en situation irrégulière en Guyane, lorsqu’il s’agit du seul moyen d’empêcher le renouvellement de ces infractions (I de l’article L. 622-10) ;

— l’immobilisation de véhicules terrestres et d’aéronefs en Guyane et en Guadeloupe, lorsqu’il n’existe pas de mesures techniques raisonnablement envisageables pour empêcher définitivement le renouvellement de ces infractions (II de l’article L. 622-10).

En outre, en Guyane, les conducteurs de transports non urbains sont habilités à demander la production d’un titre d’identité ou de séjour lors de l’embarquement de passagers depuis une commune frontalière (en application du III de l’article 102 de la loi du 24 juillet 2006).

b) Le cas particulier de Mayotte et les difficultés liées à l’établissement d’un état civil fiable

À Mayotte, l’entrée et le séjour des étrangers sont régis, conformément à l’article 111-2 du CESEDA (38), par l’ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000, qui prévoit :

— la visite sommaire des véhicules dans une bande littorale en vue de relever les infractions relatives à l’entrée et au séjour des étrangers (article 10-2 (39)) ;

— l’immobilisation de véhicules terrestres et d’aéronefs (article 29-3) ;

— des délais de rétention et de prolongation fixés à 5, 7 et 4 jours (article 48) ;

— des amendes administratives susceptibles d’être infligées aux entreprises de transport d’un montant supérieur au droit commun (articles 27 et 28) ;

— la suspension du regroupement familial jusqu’en 2010 (article 59).

Par ailleurs, le délai de rétention en vue de l’établissement de l’identité d’une personne est porté à Mayotte de quatre à quarante-huit heures (article 78-3 du code de procédure pénale). Ont aussi été renforcés les moyens de la lutte contre les reconnaissances frauduleuses de paternité (articles 2499-1 à 2499-5 du code civil) et appliqué le principe de la mise à la charge du père qui reconnaît un enfant des frais de maternité (article 20 de l’ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l’amélioration de la santé publique à Mayotte).

La mission d’information constituée en 2005 au sein de votre commission des Lois sur la situation de l’immigration à Mayotte, présidée par M. René Dosière et dont votre rapporteur pour avis était le rapporteur, avait souligné qu’il serait illusoire d’espérer une amélioration durable de la situation de l’immigration clandestine à Mayotte tant que la situation juridique des personnes sur cette île n’aurait pas été clarifiée et notamment tant que l’île ne disposerait pas d’un état civil fiable et exhaustif (40). Or cette question est loin d’être définitivement réglée, comme en témoigne la prolongation jusqu’en avril 2011 du mandat de la commission de révision de l’état civil, instituée par l’ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte et dont le mandat qui devait s’achever en avril 2006, a été prorogé pour une durée de cinq ans par décret en 2005 (41) pour lui permettre de mener – enfin – ses travaux à bien.

La mission de la commission consiste à fixer l’identité des personnes de statut civil de droit local nés avant le 8 mars 2000 et à établir les actes d’état civil destinés à suppléer les actes manquants, perdus, inexploitables ou détruits, ainsi que les actes irréguliers et les actes devant être inscrits sur un registre d’état civil de droit commun alors qu’ils l’ont été à tort sur un registre de droit local ou inversement. Les actes ainsi établis par la commission sont ensuite transmis aux mairies qui les conservent et en délivrent des copies aux particuliers.

L’existence du statut personnel de droit local avait en effet conduit à mettre en place sur l’île deux régimes distincts d’état civil, un état civil de droit commun régi par les dispositions du code civil et un état civil de droit local, organisé par la délibération du 17 mai 1961 de l’assemblée territoriale des Comores. Depuis l’ordonnance précitée du 8 mars 2000, chaque commune dispose d’un service de l’état civil tenant deux registres distincts selon le statut des personnes.

Lors du déplacement à Mayotte effectué par la mission précitée en décembre 2005, de nombreux interlocuteurs avaient souligné l’importance de la confusion existant sur l’île dans la tenue des registres d’état civil, situation qui crée un contexte favorable à de nombreuses fraudes. Ainsi, dans les déclarations de naissances effectuées par les mères, ces dernières ne sont bien souvent désignées que par un « vocable », les employés du bureau de l’état civil devant s’efforcer de trouver eux-mêmes une identité à l’enfant (dont ils choisissent le prénom parmi les prénoms musulmans traditionnels). Les femmes présentant pour leur enfant de faux actes de reconnaissance de paternité obtiennent pourtant l’enregistrement de la filiation fictive, seuls les faux les plus évidents (une vingtaine par an environ) étant transmis par le bureau d’état civil au Procureur de la République de Mayotte. Certaines situations absurdes avaient été dénoncées, tels le cas d’un enfant plus âgé que sa mère, ou encore la présentation, lors des inscriptions scolaires, de plusieurs actes de naissance différents pour un même enfant, dont on ne connaît donc pas l’âge.

Le grand retard accumulé dans l’établissement de l’état civil à Mayotte, s’explique sans doute en partie par le manque de moyens de la commission de révision de l’état civil qui se résument à une quarantaine de rapporteurs répartis sur tout le territoire mahorais et un secrétariat assuré par le greffe du tribunal supérieur d’appel de Mayotte, qui comprend cinq agents. En outre, la commission n’est pas compétente pour réviser l’état civil des personnes dont les actes ont été établis après la publication de l’ordonnance précitée du 8 mars 2000, ce qui pourrait conduire à un dangereux vide juridique, compte tenu de la mauvaise transcription de nombreux mariages célébrés à Mayotte au cours des dernières années.

La mission d’information avait par ailleurs préconisé le versement d’une dotation exceptionnelle aux communes mahoraises pour l’achat de matériels informatiques permettant la tenue plus rigoureuse de l’état civil (micro-ordinateurs, connexions à Internet, scanner, logiciel adapté à la gestion de l’état civil…).

Rappelons que l’article 64 du présent projet de loi de finances reconduit jusqu’en 2011 le versement en faveur des communes mahoraises de la dotation exceptionnelle liée à la réforme de l’état civil, qui comprend des crédits destinés à la sécurisation et la mise aux normes des locaux, à l’achat de fournitures et à la maintenance du matériel dans le cadre des opérations d’état civil des communes pour un montant de 300 000 euros par an.

3. L’action diplomatique

Les actions internationales de la France en matière d’immigration illégale outre-mer s’articulent autour de deux axes : la conclusion, dès que cela est envisageable, d’accords de réadmission avec les États le justifiant et le développement des actions de coopération policière et douanière.

a) Les accords de réadmission

Alors que notre pays a longtemps tardé à mettre en place une coopération avec les pays d’où proviennent les étrangers en situation irrégulière, de nombreux accords ont été conclus au cours des dernières années avec les États voisins de nos collectivités ultramarines les plus affectées par l’immigration clandestine.

Un certain nombre d’accords de réadmission sont aujourd’hui en vigueur outre-mer avec le Brésil (depuis le 24 août 2001), Sainte-Lucie (depuis le 23 avril 2005), la Dominique (depuis le 23 mars 2007) ou l’île Maurice (depuis le 3 janvier 2008) (42). D’autres accords sont par ailleurs en cours de négociation. Ainsi en est-il des accords avec le Guyana (même si jusqu’ici l’absence d’accord n’avait pas empêché le bon déroulement de fréquentes reconduites vers ce pays), avec la Barbade (dont le Gouvernement examine un projet d’accord établi par notre pays) ou avec Trinité-et-Tobago (qui examine un nouveau projet d’accord transmis par la France après le refus de conclure un premier projet). S’agissant enfin de Haïti et des Comores, des consultations sont en cours avec les deux États, dans le but de conclure des accords de gestion concertée des flux migratoires, prévoyant des dispositifs de co-développement et de réadmission.

b) La coopération policière et douanière

La coopération avec le Brésil s’est intensifiée en 2008, anticipant sur l’ouverture du pont sur l’Oyapock entre le Brésil et la Guyane, prévue pour la fin 2009, et les nouveaux besoins en termes de contrôle transfrontalier qu’elle induira. Est notamment prévue la conclusion de deux accords entre les deux États, l’un portant création d’un « Bureau de contrôles nationaux juxtaposés » chargé du contrôle de la circulation des personnes et des biens à la butée du pont et l’autre portant création d’un « Centre de coopération policière » – et éventuellement douanière – dont la vocation serait de faciliter l’échange d’informations entre les deux pays.

En outre, à l’occasion de la commission mixte transfrontalière franco-brésilienne du 12 juin 2008, les deux États ont convenu de la constitution d’un groupe de travail ad hoc sur la problématique de l’immigration.

Un accord relatif à la « coopération transfrontalière en matière policière » a été signé avec le Suriname le 29 juin 2006, qui prévoit des patrouilles communes, des échanges d’informations, ainsi que le détachement d’un fonctionnaire dans le pays voisin.

Avec les Pays-Bas, l’accord de coopération douanière à Saint-Martin, dont la signature remontait à 2002, devrait pouvoir entrer en vigueur cette année grâce au retrait de la stipulation sur le droit à l’interpellation qui, en France, souffrait d’un vice d’inconstitutionnalité. Par ailleurs, un accord de coopération policière à Saint-Martin devrait être signé très prochainement entre les deux États.

Concernant enfin le dossier de l’immigration clandestine à Mayotte, un groupe de travail de haut niveau a été constitué à l’initiative des chefs d’États français et comorien. Lors de sa première réunion tenue les 4 et 5 juin derniers, ce groupe a défini trois axes de travail : la circulation des personnes et des biens, la relance de la coopération régionale et la structuration institutionnelle de cette démarche, l’objectif étant d’aboutir prochainement à la conclusion d’un accord de gestion concertée des flux migratoires prévoyant un dispositif de co-développement.

L’intensification de notre action diplomatique doit être saluée, car la coopération avec les pays d’origine de l’immigration clandestine constitue une des clés de la réussite des politiques de lutte contre l’immigration irrégulière. Votre rapporteur pour avis se félicite de l’accent mis par le Gouvernement sur la question du co-développement, de nature à véritablement affaiblir les filières de l’immigration clandestine.

Voir le texte complet de l’avis sur le site de l’assemblée nationale

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Avis - loi de finances 2009

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[1] Le développement des opérations de lutte contre l’orpaillage clandestin menées par les forces armées et de gendarmerie mobile spécialement dédiées, participe de la lutte contre l’immigration irrégulière en Guyane : ainsi au cours de l’année 2007, à la suite des opérations « anaconda », ce sont quelque 691 étrangers en situation irrégulière qui ont été reconduits à la frontière

[2] Tableau du rapport un peu simplifié