Rapport de M. Erwan Binet sur le projet de loi sur les droits des étrangers (juillet 2015)

Rapport effectué au nom de la Commission des lois de l’assemblée nationale
mercredi 22 juillet 2015

RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (n° 2183) relatif au droit des étrangers en France-

PAR M. Erwann BINET, 2 juillet 2015 - mis en ligne le 11 juillet.

Les spécificités de l’outre-mer dans ce rapport

Les territoires ultramarins présentent, en raison de leur prospérité relative au regard de leur environnement régional, une attractivité migratoire très importante [1]. La situation est toutefois hétérogène selon les territoires.

Les spécificités géographiques de Mayotte et de la Guyane, notamment leur forte proximité avec des pays au niveau de vie inférieur [2] y rendent la pression migratoire exceptionnellement élevée et la mise en œuvre de toute politique de contrôle de l’immigration difficile. Leur situation est sans équivalent sur toute autre partie du territoire de la République. Ainsi, sur 23 978 éloignements effectués outre-mer en 2012, 13 001 ont été réalisés depuis Mayotte et 9 757 l’ont été depuis la Guyane.

  • a. La Guyane

La Guyane est le seul territoire d’un État membre de l’Union européenne qui partage une frontière terrestre avec les États d’Amérique du Sud. Elle représente ainsi un territoire d’attractivité économique pour les populations des États du Brésil, du Suriname et du Guyana. Ces flux migratoires se traduisent par :

– une proportion de ressortissants étrangers dans la population totale (250 personnes) beaucoup plus forte qu’en métropole et dans les autres départements d’outre-mer. Ainsi, au 31 décembre 2013, le nombre d’étrangers en situation régulière dépassait 38 000 personnes et on estimait le nombre d’immigrés illégaux entre 30 000 et 60 000 individus ;

– des admissions annuelles au séjour beaucoup plus nombreuses. À titre d’exemple, la Guyane recueille plus de 50 % des premières demandes d’asile déposées outre-mer ;

– des éloignements d’étrangers en situation irrégulière en nombre plus important, comme le montre le tableau ci-dessous.

NOMBRE D’ÉLOIGNEMENTS EFFECTUÉS EN GUYANE

2005 5 942
2006 8 145
2007 9 031
2008 8 085
2009 9 066
2010 9 458
2011 9 410
2012 9 757
2013 6 824
Évolution 2010-2012 –30,06 %
Évolution 2005-2012 +14,84 %

Source : MI/DCPAF, données actualisées au 16 octobre 2014

  • b. Mayotte

Votre rapporteur s’est rendu à Mayotte entre le 16 et le 18 juin 2015 afin d’évaluer l’adéquation du droit métropolitain des étrangers à la réalité locale.

Département d’outre-mer depuis la loi du 11 juillet 2011 conformément au souhait exprimé par la population lors du référendum du 29 mars 2009, Mayotte demeure un territoire caractérisé par des réalités locales très particulières. L’application du droit commun n’y est envisageable que sous réserve d’importantes adaptations. Dans le domaine du droit des étrangers, le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est adapté par l’ordonnance n° 2014-64 du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à Mayotte du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, dont la ratification est prévue à l’article 34 du présent projet de loi.

    • i. L’immigration clandestine

L’immigration vers Mayotte provient majoritairement d’un pays, l’Union des Comores, composé de trois îles dont la plus proche, Anjouan, se trouve à environ 70 kilomètres de distance. La plupart des immigrants sont donc comoriens mais une minorité croissante d’environ 10 % d’entre eux provient du continent africain (Mozambique et Tanzanie notamment), parmi lesquels se trouvent la plupart des demandeurs d’asile.

Rapportée à la population du département, la pression migratoire est sans commune mesure avec l’immigration que connaît la métropole. Le nombre de résidents en situation légale à Mayotte s’élevait à 212 645 personnes en 2012 [3]. La population étrangère en situation irrégulière n’a pu être quantifiée que de façon approximative : elle semble au moins équivalente au tiers du chiffre précédent et pourrait être beaucoup plus importante [4]. Aucune donnée fiable n’est cependant disponible.

Des statistiques existent concernant les interceptions d’immigrants clandestins. Le nombre de reconduites à la frontière s’élevait en 2014 à 19 991 selon la préfecture contre 15 723 en 2013, la tendance étant à l’augmentation ces dix dernières années.

NOMBRE D’ÉLOIGNEMENTS EFFECTUÉS À MAYOTTE

2005 7 714
2006 13 253
2007 13 990
2008 13 329
2009 16 726
2010 20 429
2011 16 374
2012 13 001
Évolution 2010-2012 - 36,36 %
Évolution 2005-2012 + 68,53 %

Source : MI/DCPAF, données actualisées au 16 octobre 2014

En 2014, 62 % des reconduites résultaient d’interceptions réalisées en mer. Environ 5 000 mineurs auraient fait l’objet de reconduites selon la préfecture, mais il est souvent impossible de déterminer l’âge d’une personne éloignée. En 2014, ce sont donc cinquante reconduites par jour qui ont eu lieu pour quarante-trois en 2013. Un tel volume est difficile à gérer compte tenu des capacités d’hébergement et de traitement des dossiers dont dispose l’administration locale.

L’augmentation observée entre 2013 et 2014 est difficile à interpréter puisqu’elle peut aussi bien résulter d’une augmentation de la pression migratoire que d’une amélioration des capacités d’interception de la police aux frontières et de la gendarmerie. Le nombre de personnes parvenant à Mayotte sans être interceptées est en effet, par définition, très difficile à estimer.

Du côté comorien, les filières d’immigration clandestine prennent une forme très organisée sur l’île d’Anjouan, la plus proche de Mayotte. Les chefs de ces filières utilisent des embarcations de fortune connues sous le nom de « kwassa kwassa », susceptibles de faire naufrage pendant le trajet et conçues pour être rentabilisées en un ou deux voyages. Le prix d’un trajet en « kwassa kwassa » d’Anjouan vers Mayotte varie de 300 euros, soit plusieurs fois le salaire mensuel moyen d’un fonctionnaire comorien, à des sommes plus importantes selon le nombre de passagers. La vente de trajets vers Mayotte s’effectue au grand jour à Anjouan, le gouvernement comorien se montrant réticent à coopérer avec la France et ne reconnaissant pas la souveraineté française sur l’île. Aucun accord de réadmission n’existe entre la France et les Comores, ce qui a conduit la préfecture à solliciter les services d’un transporteur privé pour les rapatriements, plaçant les personnes concernées hors de la juridiction française dès leur départ du port de Mamoudzou.

Si les passeurs font leur possible pour éviter d’être repérés par les patrouilles françaises, les horaires d’arrivée semblent être connus d’une partie de la population mahoraise. Ainsi, les naufrages de « kwassa kwassa » sont généralement signalés aux autorités par des habitants qui donnent l’alerte à la gendarmerie lorsqu’ils ne voient pas arriver un de leur proche à l’heure prévue.

La cinquantaine de reconduites à la frontière effectuées chaque jour résulte soit d’arrestations à terre conduites par la police, souvent à l’occasion de contrôles d’identité, soit d’interceptions menées en mer par la gendarmerie ou la police aux frontières, qui disposent de cinq navires d’interception et d’un hélicoptère. Les procédures d’éloignement sont exécutées très rapidement, la reconduite ayant lieu en moyenne 17 heures après l’arrestation.

Ce délai très court doit être mis en perspective avec la surpopulation du centre de rétention administrative de Mamoudzou. Les conditions d’hébergement devraient toutefois être améliorées par la mise en service prochaine de nouvelles installations dont la construction est terminée et dont la capacité d’accueil est de 148 personnes. De fait, il est difficile d’imaginer l’application à Mayotte du principe du « jour franc » qui obligerait l’administration à héberger chaque retenu 24 heures de plus – soit davantage que la durée moyenne du séjour au centre.

Quels que soient les efforts entrepris pour faire face à l’immigration illégale à Mayotte, le volume de cette immigration rend impossible le traitement de chaque cas individuel avec la même attention qu’en métropole malgré une collaboration très satisfaisante entre la préfecture et certaines associations [5]. Tant que perdure cette situation, les exceptions prévues par l’ordonnance du 7 mai 2014 demeurent nécessaires pour éviter l’engorgement des services préfectoraux, policiers et juridictionnels. Les référés-liberté sont dénués de caractère suspensif ; leur traitement, effectué par visioconférence depuis le tribunal administratif de Saint-Denis de La Réunion, n’est pas réalisé dans les meilleures conditions [6].

    • ii. Particularités de l’immigration clandestine à Mayotte

La comparaison entre les situations de Mayotte et de la métropole est trompeuse : la première répond à une problématique locale tenant au lien historique entre Mayotte et l’Union des Comores, territoires qui n’ont été séparés que récemment et entre lesquels les liens demeurent forts. L’immigration clandestine à Mayotte n’est, pour une large part, que le prolongement de la circulation qui a toujours eu lieu entre îles voisines dont les habitants sont unis par une histoire et une langue communes. Un habitant des Comores peut chercher à se rendre à Mayotte, de façon ponctuelle, pour des raisons ne relevant pas de l’immigration et préférer emprunter une filière illégale plutôt que la voie légale, cette dernière impliquant depuis 1995 l’obtention d’un visa selon une procédure fastidieuse. Il n’est pas rare qu’une personne se livre volontairement à la police française afin d’être expulsée vers Anjouan, bénéficiant ainsi d’un trajet gratuit pour le retour.

La proximité culturelle et historique entre les deux populations n’entraîne cependant pas une solidarité absolue. Les relations entre les populations de l’archipel sont historiquement complexes. Mayotte et les autres îles ont vécu sous des sultanats distincts avant d’être placées sous souveraineté française à des dates différentes [7]. En tout état de cause, après quarante ans d’indépendance des Comores, l’écart économique entre les deux ensembles est élevé. Le processus de départementalisation de Mayotte, malgré les difficultés qu’il rencontre, creuse encore l’écart économique, social et culturel entre les populations. Si cette différence contribue certainement à la pression migratoire, elle engendre nécessairement une certaine réticence de la part de la population mahoraise. L’immigration est perçue, selon la préfecture, comme un poids supplémentaire qui pèse sur l’île.

De cette situation découle ce que plusieurs personnes rencontrées par votre rapporteur, aussi bien au sein de l’administration que parmi les élus locaux, ont décrit comme un « double discours » de la part de la population mahoraise, à la fois proche des migrants comoriens et inquiète de ce que toute mesure prise en leur faveur le soit à son détriment.

    • iii. Conséquences sociales et sanitaires pour Mayotte

Même si la population totale de l’île, comprenant les personnes en situation irrégulière, n’a pu être estimée que de façon approximative, le paysage urbain témoigne d’une croissance rapide et mal maîtrisée, avec notamment une poussée continue des bidonvilles à Kawéni, sur les hauteurs de Mamoudzou. Ces habitations, qui s’étendent près du sommet des collines surplombant le chef-lieu, présentent des risques sanitaires et sécuritaires importants. Plusieurs incendies s’y sont déclarés ; les interventions de la police et des pompiers y sont extrêmement difficiles.

Le cas particulier des enfants présente un caractère particulièrement inquiétant. Dans un département où la moitié de la population est âgée de moins de vingt ans, le nombre de mineurs en situation irrégulière ne peut être qu’élevé. Plus grave, ces mineurs sont fréquemment seuls, notamment lorsque leurs parents en situation irrégulière, arrêtés par la police et éloignés, ne signalent pas leur existence. Ce cas de figure est fréquent d’après plusieurs interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur. Le problème posé par cette population jeune en déshérence est considérable. La faiblesse de l’aide sociale à l’enfance, la quasi-impossibilité de « rattacher » administrativement la plupart de ces mineurs à un adulte et l’absence d’information sur leurs liens familiaux rendent pratiquement impossible une prise en charge adéquate. À court terme, la scolarisation est rendue difficile par l’ignorance de leur nombre : les effectifs des classes doivent souvent être révisés lors de la rentrée scolaire, provoquant des incidents avec les familles des enfants en situation régulière. À plus long terme, c’est l’augmentation de la petite délinquance qui pourrait poser un grave problème dans l’ensemble du territoire.

La plus grande partie de la population en situation irrégulière se concentre à Mamoudzou et dans ses alentours. La police nationale, avec 217 fonctionnaires, dispose de moyens limités pour maintenir l’ordre dans une ville où le paysage urbain est dans un état très variable, où l’éclairage public est quasiment inexistant.

L’immigration illégale pose également un problème sanitaire important. La recherche d’une prise en charge médicale indisponible aux Comores est un motif fréquent d’immigration illégale, ce qui crée une contrainte supplémentaire pour les services de l’État à Mayotte. En premier lieu, le voyage d’Anjouan peut aggraver l’état des malades dont certains décèdent en mer. Les opérations d’interception et le transfert vers Mayotte sont également plus délicats dès lors que des personnes nécessitant une prise en charge sanitaire se trouvent à bord. En second lieu, beaucoup de femmes enceintes se déplacent des Comores vers Mayotte afin de faire naître leur enfant sur le territoire français. C’est ainsi qu’environ 46 % des parturientes de la maternité locale sont en situation irrégulière, situation à la fois contraignante pour l’administration et génératrice de mécontentement au sein de la population mahoraise.

Plus généralement, la faiblesse du dispositif médical à Mayotte, avec une densité de 74 médecins pour 100 000 habitants recensés en 2013, prépare mal ce territoire à l’accueil d’une population supplémentaire, notamment en raison de la non-application à Mayotte du dispositif de l’aide médicale de l’État. Mais contrairement à ce qui se passe dans d’autres domaines, il existe une coopération médicale entre Mayotte et les Comores, notamment avec le centre de dialyse de l’hôpital El-Maarouf de Moroni. Cette coopération demeure cependant insuffisante pour inciter les Comoriens à rechercher des soins sur place, et à plus forte raison à retourner aux Comores lorsque leur état ne justifie plus leur séjour à Mayotte.

Au vu de ces éléments, votre rapporteur estime que l’extension à Mayotte du champ d’application du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile doit être réalisée avec une très grande prudence. Les exceptions prévues par l’ordonnance du 7 mai 2014 paraissent en effet appropriées.

Dossier législatif sur ce projet de loi, analyses et comuniqués

[1] Les données mentionnées ci-dessous sont issues du Rapport Les étrangers en France, onzième rapport établi en application de l’article L. 111-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, 15 avril 2015.

[2] Le produit intérieur brut par habitant des Comores s’établissait en 2013 à 815 dollars contre 7 900 euros à Mayotte. Il était de 8 500 dollars au Guyana, 12 100 dollars au Brésil et 12 900 dollars au Suriname contre 15 000 dollars en Guyane.,

[3] Rapport annuel de l’Institut d’émission des départements d’outre-mer, 2014.

[4] Un indicateur basé sur la consommation de riz évalue la population en situation irrégulière vivant à Mayotte entre 280 000 et 300 000 personnes.

[5] Tama et Solidarité Mayotte facilitent les démarches des personnes en rétention. Espace Anjouan Mayotte assume la triste tâche consistant à offrir une sépulture aux personnes décédées en mer.

[6] L’année 2013 a vu le dépôt de 121 référés-liberté seulement.

[7] L’acquisition de Mayotte par la France a eu lieu en 1843, tandis que le reste de l’archipel a été placé sous protectorat français entre 1866 pour Anjouan et 1886 pour les autres îles. et le choix mahorais de demeurer français lors du référendum du 8 février 1976 indiquait une volonté d’échapper à ce qui avait longtemps été perçu comme une domination de la part du reste de l’archipel